Das schweizerische Verbandssystem zwischen Korporatismus und Gruppenpluralismus

(Der folgende Text wurde im Rahmen des Seminars «Interessengruppen und soziale Bewegungen» bei PD Dr. Michelle Beyeler am IPZ eingereicht)

  1. Einführung[1]

Verbänden kommt im politischen System der Schweiz traditionell eine bedeutende Rolle zu (Vatter 2014: 159). Einerseits organisieren und akkommodieren sie disparate Interessen auf betrieblicher und überbetrieblicher Ebene und potenzieren durch den Zusammenschluss ihre Einflussmöglichkeiten auf die Politik, deren Repräsentanten und Institutionen. Somit agieren sie als Intermediäre zwischen der Wirtschaft, deren Stimme sie sind, und der Politik. Andererseits wirken sie ganz wesentlich am politischen Willensbildungs- und Vollzugsprozess mit und nehmen damit eine wichtige performative Funktion im politischen System ein.

Seit dem Ende des 19. Jahrhunderts gehören sie zu den dominantesten Akteuren im politischen Gefüge (Mach 2014: 2). Diese privilegierte Machtposition erodiert jedoch zusehends. Die Klärung der Fragen weshalb das so ist, woran sich der Wandel konkret festmachen lässt und was die Konsequenzen dieser neuen Entwicklung sind, ist Gegenstand der vorliegenden Arbeit.

In einem ersten Teil werden die Charakteristiken des schweizerischen Verbandssystems in groben Zügen präsentiert und in den historischen Kontext gesetzt, damit der Wandel überhaupt als ein solcher greifbar wird. Auf dieser Grundlage wird in einem zweiten Teil auf die konkreten Veränderungen und deren Ursachen eingegangen. In einem dritten Teil schliesslich wird eruiert, was diese Veränderungen auf systemischer Ebene für das triadische Beziehungsgeflecht zwischen Sozialpartnern und staatlichen Institutionen impliziert. Zum Schluss folgt ein bilanzierendes Fazit, in welchem die wichtigsten Erkenntnisse nochmals in knapper Form umrissen werden. Der Aufbau der Arbeit folgt den eben genannten Arbeitsschritten.

  1. Charakteristika des schweizerischen Korporatismus

Peter Katzenstein hat in seiner viel beachteten Studie (1984) zum Korporatismus in der Schweiz und Österreich den demokratischen Korporatismus wie folgt definiert:

«[…] interest-group system that is characterized by a voluntary and informal coordination of conflicting objectives through continuous political bargaining among interest groups, state bureaucracies, and political parties.» (Katzenstein 1984: 27)

Die Schweiz repräsentiere auf idealtypische Weise die liberale Variante dieses Korporatismuskonzepts. Erstens, weil die Gewerkschaften gegenüber den Arbeitgeberverbänden untervertreten sind. Zweitens, weil die industriellen Akteure vergleichsweise nur schwach in die staatlichen Institutionen und politischen Entscheidungsprozeduren eingebettet sind und drittens, da das Verbandssystem dezentral und nur schwach organisiert ist (wiederum vor allem die gewerkschaftliche Seite). Die Verbände sind also eher schwach in übergeordnete Dachverbände integriert (Katzenstein 1984: 27 f., ferner Sciarini 2014: 118).

Um zu verstehen, weshalb sich der Schweizer Korporatismus durch eine sehr asymmetrische Beteiligung der kollektiven Partner auszeichnet, weshalb der Bund und das Parlament in diesem Zusammenhang über einen langen Zeitraum hinweg nur eine beiläufige Rolle spielte und weshalb das Verbandssystem vergleichsweise stark fragmentiert ist, ist ein kurzer Rückblick notwendig.

Bereits während des Ersten Weltkriegs emergierten erste korporatistische Strukturen: Die Verbände übernahmen während der Kriegszeit parastaatliche Funktionen, etwa im Bereich der Lebensmittelversorgung. Die Beteiligung im politischen Vollzugsbereich wurde kontinuierlich ausgebaut und auf andere Politikbereiche ausgeweitet (Sozialversicherungen, Sozialpolitik, Berufsbildung, Regulierung des Arbeits- und Finanzmarkts, etc.) (Vatter 2014: 185). Dieses «Zusammenrücken» von Verbänden und Staat ist auch als eine direkte Folge des 1874 auf Bundesebene eingeführten fakultativen Referendums zu verstehen. Durch das Referendum hatten die kollektiven Akteure fortan ein wirkmächtiges Veto-Instrument, mit dem sie das politische System bei Interessenkonflikten gezielt blockieren konnten. So wurden sie zu wichtigen Verhandlungspartnern bei sozial- und wirtschaftspolitischen Streitfragen und die vorparlamentarische Arena wurde infolgedessen zum entscheidungspolitischen Zentrum (Mach 2014: 4). Hervorzuheben ist, dass gerade die Gewerkschaften in Zusammenarbeit mit den Linksparteien in den 1930er Jahren aktiv direktdemokratische Kanäle nutzen, um ihre minoritäre Position im korporatistischen System zu kompensieren (Mach 2014: 4). Zwar verloren sie praktisch sämtliche Abstimmungen, doch indirekt konnten sie so einen gewissen Einfluss auf die politische und öffentlich-mediale Agenda ausüben und Sichtbarkeit für ihre politischen Anliegen erzeugen.

Aber nicht nur im Vollzugsbereich, sondern auch im Bereich der Politikformulierung erlangten die Sozialpartner eine immer grössere Bedeutung. Während die tripartiten Beziehungen in der Zwischenkriegszeit primär informeller Natur waren, so wurden sie nach dem Zweiten Weltkrieg immer mehr formalisiert und institutionalisiert und fanden 1947 sogar Eingang in die Bundesverfassung (Hangartner 2015).

Eine privilegierte und dominante Stellung kam dabei stets den Arbeitgeberverbänden zu. Sowohl im Bereich der Politikformulierung in den ausserparlamentarischen Kommissionen und im vorparlamentarischen Vernehmlassungsprozess, in der Bundesverwaltung, als auch gegenüber Arbeitnehmerverbänden bzw. Gewerkschaften (Mach 2014: 1 f., Sciarini 2014: 118). Dieses Ungleichgewicht hat eine Vielzahl von Ursachen, deren Ergründung nicht Absicht dieser Arbeit ist. Es lässt sich jedoch sagen, dass sich die Arbeitgeberinteressen schon viel früher und viel besser organisierten als diejenigen der Arbeitnehmer. Deswegen konnten sie wesentlich effizienter und vor allem erfolgreicher für ihre Interessen bzw. die Interessen ihrer Mitglieder lobbyieren. Zudem konnten die Gewerkschaften nie einen Deckungsgrad der Gesamtarbeitsverträge von über 50% erzielen und der durchschnittliche Organisationsgrad, der den Anteil der in Gewerkschaften organisierten Arbeitnehmern im Verhältnis zu allen Arbeitnehmenden reflektiert, lag bei rund 22% gegenüber 60-80% auf der Arbeitgeberseite (Vatter 2014: 170-173).   Die Arbeitgeberverbände hatten also eine weitaus solidere Legitimationsbasis. Ein weiterer Grund für die Überlegenheit der Arbeitgeberverbände liegt in der Solidarisierung der Binnen- und Aussenwirtschaft. Man akzeptierte die Öffnung der Wirtschaft und erhielt im Gegenzug Unterstützung für protektionistische Regulierungen des Binnenmarkts. Hätte diese Solidarisierung nicht stattgefunden, hätten die Arbeitgeberverbände wegen dieses immanenten Interessengegensatzes niemals jene Macht erlangen können, die sie hatten.

Die Verbände und Gewerkschaften setzen zur Durchbringung ihrer Interessen vor allem auf eine direkte Form der politischen Einflussnahme und weniger auf die Mobilisierung der Mitglieder oder über eine offensive Medienstrategie (Mach 2014: 4). Die beiden letztgenannten Einflussstrategien kamen vor allem dann zur Anwendung, wenn der direkte Verhandlungsweg erfolglos blieb, was bei den Gewerkschaften gelegentlich der Fall war. Doch im Allgemeinen traf man sich am Verhandlungstisch und versuchte eine Kompromisslösung zu finden, zu der sich alle involvierten Parteien und Interessengruppen bekennen konnten.

Dies geschah lange Zeit primär in der vorparlamentarischen Arena, die von 1945 bis in die 1990er Jahre der Ort der politischen Entscheidungsfindung war, weshalb diese Zeit auch als die «Blütezeit des Schweizer Korporatismus» bezeichnet wird (Mach 2014: 5, Sciarini 2014: 118). Dem Parlament kam dabei faktisch eine reine «Exekutionsfunktion» der vorparlamentarisch artikulierten Interessen zu (Mach 2014: 2 f.). Wenn überhaupt, dann wurden die Gesetzesvorschläge nur geringfügig modifiziert und überstanden auch die Referendumsphase unbeschadet. Sciarini (2014: 118) bringt mit folgendem Zitat die Machtkonstellation jener Ära auf den Punkt: «A small number of collective actors, among which the peak economic associations, the Federal Council, three governing parties and state agencies, lay at the core of the system.» Allen voran den Wirtschaftsdachverbänden (Economiesuisse, Gewerbeverband und Bauernverband) und auf gewerkschaftlicher Seite dem Gewerkschaftsbund schreibt er eine zentrale Machtposition zu (Sciarini 2014: 118 f.).

In diesem Kapitel wurden die wichtigsten Eigenschaften des schweizerischen Verbandssystems grob umrissen. Im nächstem Kapitel wird analysiert, welche Veränderungen sich seit dem Ende der «korporatistischen Blütezeit», den 1990er Jahren, feststellen lassen.

  1. Der Schweizer Korporatismus im Wandel

Der Korporatismus war zusammen mit den konsens- und konkordanzdemokratischen Institutionen für fast ein Jahrhundert lang ein wesentlicher politischer Stabilitätsfaktor und hatte eine harmonisierende Wirkung auf soziale und vor allem ökonomische Gegensätze innerhalb der Gesellschaft. Gerade deswegen erfuhr und erfährt er in der Schweiz eine hohe Wertschätzung (Vatter 2014: 173). Doch die 1990er Jahre begründeten den Ausgangspunkt einer Entwicklung, welche zu einer Bedeutungserosion des Korporatismus führte, und dieser Wandel scheint noch nicht abgeschlossen zu sein. Nachstehend werden die wichtigsten Veränderungsprozesse dargelegt, die weder linear, noch unabhängig voneinander existieren, sondern teilweise auf komplexe Weise ineinander greifen, sich bedingen, oder manchmal auch widersprechen.

Strukturwandel der Wirtschaft und des Arbeitsmarkts

Die erste Hälfte der 1990er Jahre war geprägt von einem wirtschaftlichen Abschwung. Die jährliche Wachstumsrate (BIP) betrug in diesen Jahren weniger als ein Prozent und die Arbeitslosigkeit verzehnfachte sich. Dabei traf es vor allem die produzierenden Sektoren wie das Baugewerbe oder die Maschinenindustrie, in denen die Gewerkschaften traditionell gut verankert waren. Aber auch Deindustrialisierungs- bzw. Tertiarisierungsprozesse im Arbeitsmarkt, die Professionalisierung, Feminisierung und Veränderungen der Lebensgewohnheiten (z. B. der Trend zur Teilzeitbeschäftigung) der Arbeitskräfte, und technische Innovationen (etwa die Digitalisierung) führten in ihrer Summe zu einem Bedeutungsverlust der Gewerkschaften (Vatter 2014: 167 f., ferner Häusermann et al. 2004: 36 f.).

Auch die Arbeitgeberseite war von diesem Strukturwandel nicht verschont und hatte bzw. hat Schwierigkeiten, sich an die neuen Gegebenheiten anzupassen. Der zunehmende internationale Wettbewerb, die Deregulierung des Finanzsystems und die immer grössere Bedeutung multinational agierender Grossfirmen hatten weitreichende Folgen für die Arbeitgeberverbände. Denn als Folge davon fand eine Desintegration grosser Firmen von den Verbänden statt, die zunehmend «auf eigene Faust» agierten und den direkten Zugang zur Politik suchten, ohne Umwege über die Verbände, die teilweise von ebendiesen auch als «zu ineffizient» taxiert wurden (Vatter 2014: 170 f.). Es fand aber nicht nur eine «Entfremdung» von multinational tätigen Unternehmen und dem heimischen Gewerbe statt, sondern auch zwischen der Import- und Exportwirtschaft (Mach 2014: 7). Der langewährende Pakt zwischen diesen beiden Sektoren wurde brüchig; ihre Handlungsfähigkeit als geeinte Stimme der Arbeitgeberschaft folglich eingeschränkt.

Auch die Sozialpartnerschaft verspannte sich zusehends. Man war immer weniger zu Konzessionen bereit, woraus eine Erosion der industriellen Arbeitsbeziehungen resultierte. Der Modus Operandi wandelte sich von einem konsensuellen Verhandeln zu einem konfliktuellen Wettbewerb (Mach 2014: 1 f.).

Politische Internationalisierung

Die zunehmende Europäisierung und Globalisierung und die dadurch entstandenen Interdependenzen mit ausländischen Akteuren hatte auch Implikationen für das innenpolitische Machtgefüge. So gewannen gemäss Armingeon (2011: 179) die Verwaltung und die Exekutive relativ an Bedeutung, während das Parlament eine Machtabnahme hinnehmen musste.

Da die Sozialpartner ihren Einfluss primär in der vorparlamentarischen Phase ausübten, waren auch diese vom relativen Bedeutungsschwund der Legislative direkt betroffen.

Politische Polarisierung

Eine weitere Herausforderung für das korporatistische Modell war und ist die politische Polarisierung, die mit dem Aufstieg der SVP in den 1990er Jahren ihren Anfang nahm. Seither haben sich die politischen Fronten verhärtet und die Kompromissfähigkeit bzw. der Wille zum Kompromiss nahm stark ab. Wichtige Reformprojekte haben es immer schwerer die Referendumsphase zu überstehen, sofern sie nicht bereits in der (vor-)parlamentarischen Phase zerpflückt werden. Doch die SVP polarisierte nicht nur das Klima unter der Bundeshauskuppel, sondern forderte auch die Kohäsion des «Bürgerblocks», bestehend aus den drei bürgerlichen Parteien und den Spitzendachverbänden der Arbeitgeber, heraus (Mach 2014: 8). Besonders die schicksalhafte EWR-Abstimmung im Jahre 1992 unter der Führung der SVP wurde als ein Frontalangriff auf die Verbandsmitglieder mit Freihandelsinteressen gewertet.

Mediatisierung

Eine immer wichtigere Rolle in der Politik spielen die Medien. Diese «vierte Gewalt» in der Demokratie übt einen immer grösseren Druck auf die politischen Akteure und Entscheidungsprozesse aus, wodurch die Kapazität «korporatistischer Hinterzimmerverhandlungen» erschwert wird (Vatter 2014: 181, Oesch 2007: 352). Zudem führt die Medienlogik dazu, dass Konflikte zwischen den Sozialpartnern zusätzlich angeheizt werden (Häusermann et al. 2004: 52).

Bedeutungserosion der vorparlamentarischen Phase

Die wohl einschneidendste Veränderung, die mit Sicherheit auch in einer kausalen Wechselwirkung mit den bereits genannten Faktoren steht, ist eine Machtverschiebung innerhalb des Parlaments. Es lässt sich feststellen, dass die korporativen Akteure im vorparlamentarischen Prozess kontinuierlich an Einfluss verlieren. Aus jenen Gremien, in denen sie traditionell stark vertreten waren und grossen Einfluss ausüben konnten – die ausserparlamentarischen Kommissionen und die Vernehmlassung – werden sie immer mehr, auch aufgrund ihrer Reform- und Kompromissunfähigkeit, von anderen Akteuren verdrängt (vor allem von öffentlichen Interessengruppen, Wissenschaftlern/Experten und föderalen/kantonalen/kommunalen Verwaltungsmitgliedern) (Mach 2014: 5-8, Häusermann et al. 2004: 34). Es sind auch gerade jene Gremien, die in der vorparlamentarischen Phase an Macht eingebüsst haben.

In einer Längsschnittstudie zeigt Sciarini (2014), dass die «bürokratischen Subphasen» (Sciarini 2014: 128) am Anfang und Ende des vorparlamentarischen Prozesses, also der erste Gesetzesentwurf und die Botschaft des Bundesrats, im Vergleich zu den dazwischenliegenden Prozessen wichtiger wurden. Weiter zeigt die Studie, dass die vorparlamentarische Phase an sich an Bedeutung verloren hat. Im Vergleich zu den 1970er Jahren hat der Einfluss dieser Phase um rund einen Viertel abgenommen (von 78% auf 61%). Zeitgleich wurde die parlamentarische Phase fast doppelt so wichtig im Vergleich zu vorher (von 22% auf 39%) (Sciarini 2014: 121 f.). Es lässt sich somit eine Machtverschiebung nicht nur innerhalb der vorparlamentarischen Phase feststellen, sondern darüber hinaus auch von der vorparlamentarischen Phase hin zur parlamentarischen Phase. Korporatistische Kompromisse in der vorparlamentarischen Arena weichen zunehmend Mehrparteienkompromissen in der parlamentarischen Arena (Häusermann et al. 2004: 52, Mach 2014: 1).

In diesem Zusammenhang lohnt es sich, einen Blick auf die Dynamiken in der parlamentarischen Arena zu werfen. Auch in der parlamentarischen Phase haben die korporativen Akteure an Einfluss eingebüsst. In absoluter Betrachtung jedoch hat die Zahl derer mit Verbindungen zu Wirtschaftsverbänden zugenommen (Varone et al. 2015: 18, 23). Dies spricht dafür, dass sich die Einflussstrategie der Verbände auch als Konsequenz ihres Einflussverlustes in der vorparlamentarischen Arena dahingehend verändert hat, dass verstärkt auf die direkte Einflussnahme in denen für sie wichtigen parlamentarischen Wirtschafts- und Finanzkommissionen gesetzt wird (Varone et al. 2015: 23). Sei es durch die direkte Präsenz von Verbandsfunktionären oder indirekt durch Parlamentarier, die für Verbandsmitgliedschaften abgeworben werden (Mach 2014: 9). Mach (2014: 1) bringt es wie folgt auf den Punkt:

«The relations between interest groups and public authorities seem to have evolved from a traditional neo-corporatist political regime toward more pluralist lobbyist activities of interest groups, more actively targeting the Parliament.»

Gerade die politischen Parteien seien sehr viel agiler, anpassungsfähiger und eher zu problemlösungsorientierten Kompromissen gewillt, als die Verbände (Häusermann et al. 2004: 38). Vor diesem Hintergrund können die Parteien als die «Gewinner» dieser Verschiebung des Entscheidungsfindungsprozesses in die parlamentarische Arena bezeichnet werden (Sciarini 2014: 128).

  1. Konsequenzen des Wandels für das korporatistische Verhandlungsmodell der Schweiz

Unbestritten in der einschlägigen Forschungsliteratur ist, dass sich das schweizerische Verbandssystem seit den 1990er Jahren in einem tiefgreifenden Wandel befindet, der noch nicht abgeschlossen ist. Unterschiedliche Ansichten gibt es jedoch hinsichtlich der Bewertung und Bedeutung dieses Wandels.

Armingeon (2011) zum Beispiel warnt eindringlich vor Überdramatisierungen des Wandels. Gerade in vergleichender Perspektive zeige sich, dass der Korporatismus in der Schweiz nach wie vor stark verankert sei und das System allgemein sehr stabil (Armingeon 2011: 165). Zudem sei ein tiefer gewerkschaftlicher Organisationsgrad nur dann problematisch, wenn es bedeutende Interessengegensätze mit Arbeitgebern gibt (Armingeon 2011: 177). Denn in solchen Situationen spielt das Basismobilisierungspotenzial verhandlungsstrategisch eine wichtige Rolle. Er unterstreicht auch, dass ein tiefer Organisationsgrad von Gewerkschaften nicht mit einem tiefen Deckungsgrad von Gesamtarbeitsverträgen einher gehen muss. Just in der Schweiz würden Lohnverhandlungen sowieso nicht auf Verbandsebene, sondern auf Branchen- oder sogar Betriebsebene durchgeführt (Armingeon 2011: 177 f., siehe ferner Vatter 2014: 173).

Er sieht das Problem eher auf einer anderen Ebene: Die grösste Gefahr für den Schweizer Korporatismus sei die zunehmende Inkompatibilität der Mitgliederlogik versus die Einflusslogik (Armingeon 2011: 179). Während die Mitglieder ganz konkrete, materielle, nutzenmaximierende Interessen mit ihrer Mitgliedschaft zu verfolgen versuchen (z. B. höherer Lohn, bessere Arbeitsbedingungen, usw.), würden die Gewerkschaften ebendiese Interessen mit ihrer Einflusslogik teilweise unterminieren. Denn die Gewerkschaftseliten verfolgten eine auf die breitere politische Beeinflussung angelegte Langzeitstrategie und müssten deshalb auch mal politische Rückschläge in Kauf nehmen. Er bezieht sich zwar explizit auf Gewerkschaften, aber es ist durchaus denkbar, dass sich ähnliche Zielkonflikte auch bei den Arbeitgeberverbänden abzeichnen.

Auch Vatter (2014) mahnt zu einer differenzierten Beurteilung des Wandels. Die Wirtschaftsverbände hätten zwar vor allem im Input-Bereich der Politikformulierung eine geschwächte Position und die Einflussnahme sei zunehmend unkoordiniert, trotzdem schreibt er den Verbänden im politischen System eine Schlüsselrolle zu und zählt sie nach wie vor zu den wichtigsten intermediären Akteuren. Er sagt dazu:

«Die heutigen Staat-Verbände-Beziehungen lassen sich zusammenfassend am ehesten als ein äusserst moderates liberal-korporatistisches Interessenvermittlungssystem mit verstärkt pluralistischen Zügen bezeichnen.» (Vatter 2014: 197, zitiert nach Vatter 2008: 21)

Sciarini (2014) hingegen findet, der Wandel werde kategorisch unterschätzt. Die vermeintliche Stabilität der politischen Institutionen sei die Folge eines verengten Blicks auf marktstrukturelle Aspekte. Feine, latente Veränderungen würden dadurch kaum registriert (Sciarini 2014: 117).

  1. Fazit

Ausgangslage der vorliegenden Arbeit war die Frage, wie sich das Schweizer Verbandssystem in den vergangenen Dekaden gewandelt hat und welche Faktoren für diesen Wandel ursächlich sind. Es hat sich gezeigt, dass innert einer relativen kurzen Zeitspanne (1990 bis ca. 2010) markante Einflussverschiebungen vollzogen haben. Dies betrifft sowohl die Verbände an sich, die immer mehr Mühe haben, ihre «Klientel» an sich zu binden und zunehmend in einem Konkurrenzverhältnis zueinander stehen, als auch deren Einbindung in die politischen Entscheidungsprozesse.

Während sich die politische Macht über fast ein Jahrhundert lang hauptsächlich in der vorparlamentarischen Arena konzentrierte, wo die korporativen Akteure die Fäden zogen, so zeichnet sich eine Machtverschiebung hin zur parlamentarischen Arena ab. Wichtige Reformen werden vermehrt von den parteipolitischen Akteuren ausgehandelt, insbesondere in den parlamentarischen Kommissionen. In dieses Gremien zeichnet sich simultan die Tendenz zur «Verwissenschaftlichung» ab. Denn der Anteil an Wissenschaftlern/Experten hat sich dort vervielfacht. Die Verbandsakteure haben diese Veränderung durchaus registriert und haben ihre Einflussstrategien entsprechend angepasst. So sind sie selber weniger in den politischen Entscheidungsgremium direkt präsent, sondern setzen stattdessen auf eine indirekte Einflussnahme über Parlamentarier, die sie als Mitglieder für ihre Verbände abwerben. Zudem verfolgen sie aktivere und offensivere Lobbyingstrategien zur Durchsetzung ihrer Interessen.

Kurz: Der Schweizer Korporatismus befindet sich in einem tiefgreifenden Wandel, der mit einer Vielzahl anderer Veränderungsprozesse korreliert. Verbände geniessen nicht mehr die privilegierte Stellung, die sie lange Zeit hatten, was jedoch nicht nur auf die Strukturwandel reduzibel ist, sondern auch auf Adaptionsschwierigkeiten der Verbände selber. Welche Bedeutung sie in Zukunft spielen (können), hängt in diesem Sinne im Wesentlichen davon ab, wie sie sich an die neuen Gegebenheiten anzupassen vermögen.

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[1] In der vorliegenden Arbeit wird um der besseren Leserlichkeit willen auf das weibliche Genus verzichtet. Dies in vollem Bewusstsein um die Wichtigkeit geschlechtergerechter Sprache.

Literaturverzeichnis

Armingeon, Klaus (2011): A prematurely announced death? Swiss corporatism in comparative perspective. In: Trampusch, Christine und Mach, André (Hrsg.): Switzerland in Europe. Continuity and change in the Swiss political economy. London: Routledge, 165-185.

Hangartner, Yvo bzw. Historisches Lexikon der Schweiz (2015): Wirtschaftsartikel. (http://www.hls-dhs-dss.ch/textes/d/D13805.php [18.06.2017]).

Häusermann, Silja, Mach, André und Papadopoulos, Yannis (2004): From Corporatism to Partisan Politics: Social Policy Making under Strain in Switzerland. Swiss Political Science Review 10(2), 33-59.

Katzenstein, Peter (1984): Corporatism and Change: Austria, Switzerland and the Politics of Industry. Ithaca, New York: Cornell University Press.

Mach, André (2014): From Democratic Corporatism to Pluralist Lobbyism: the Transformations of Interest Groups and State Relations in Switzerland (1980-2010) (unpublizierter Entwurf), 1-17.

Oesch, Daniel (2007): Weniger Koordination, mehr Markt? Kollektive Arbeitsbeziehungen und Neokorporatismus in der Schweiz seit 1990. Schweizerische Zeitschrift für Politikwissenschaft 13, 337-368.

Sciarini, Pascal (2014): Eppure si muove: the changing nature of the Swiss consensus democracy. Journal of European Public Policy 21(1), 116-132.

Varone Frédéric, Mach, André und Munk Christiansen, Peter (2015): The Transformations of Neo-Corporatism: Comparing Denmark and Switzerland over time. European Consortium for Political Research (Sitzungspapier): Universität Genf.

Vatter, Adrian (2008): Vom Extremtyp zum Normalfall? Die schweizerische Konsensusdemokratie im Wandel: Eine Re-Analyse von Lijpharts Studie für die Schweiz von 1997 bis 2007. Schweizerische Zeitschrift für Politikwissenschaft 14, 1-47.

Vatter, Adrian (2014): Die Verbände und das Verbandssystem. In: Ders. (Hrsg.): Das politische System der Schweiz. Baden-Baden: Nomos, 159-201.

Bürgerkompetenz bei Volksabstimmungen: Überfordert direkte Demokratie?

(Der folgende Text wurde im Rahmen des Seminars «(In)kompetente BürgerInnen? Die politische Psychologie direktdemokratischer Abstimmungen» bei Dr. Céline Colombo am IPZ eingereicht)

  1. Einführung[1]

Demokratie ist eine sehr komplexe und voraussetzungsvolle politische Herrschaftsform. Allen voran die (halb-)direkte Demokratie, bei welcher der Stimmbürgerschaft das Recht auf direkte sachpolitische Mitwirkung konzediert wird. Doch gerade die antiken Demokratietheoretiker waren von dieser sich bereits in der attischen Polis vormanifestierenden Herrschaftsform wenig angetan. Es sei die pöbelhafte und willkürliche Herrschaft der Armen, welche die Mehrheit stellen und sich politisch nicht am Gemeinwohl orientieren, sondern ihre eigene Bereicherung zum Ziel hätten, so Aristoteles. Sein Lehrer Platon war in der Kritik noch unversöhnlicher und meinte, das Volk sei nicht ausreichend gebildet, generell unkultiviert, moralisch nicht integer und plädierte stattdessen für eine oligarchische Philosophenherrschaft (Maissen 2012: 45f.).

Dieses Unbehagen gegenüber der Demokratie zieht sich bis weit in die Moderne und wird bisweilen, wenngleich weniger radikal, auch heute noch geäussert. Im Zentrum dieser Kritik steht die Frage nach der Kompetenz des Stimm- bzw. Wahlvolks. Sind die Voraussetzungen für vernunft- und argumentbasierte Stimmentscheide gegeben oder sind partizipative Demokratiemodelle letztlich rein idealistische Konstrukte, da sie den einzelnen Stimmbürger de facto materiell überfordern? Bedeutet materielle Überforderung automatisch, dass die Stimmbürger nicht zu einer ihrer Meinung entsprechenden Entscheidung fähig sind?

Diese Fragen sollen im Rahmen dieser Arbeit mit Fokus auf direktdemokratische Abstimmungen kritisch erörtert werden. Dabei wird die Thematik durch zwei unterschiedliche Theoriebrillen betrachtet und analysiert. Als erstes wird die Kompetenzfrage aus einer wissenstheoretischen Perspektive diskutiert. Dieser Ansatz fragt nach der Bedeutung von politischem Wissen im Kontext direktdemokratischer Abstimmungen. Wie viel und welches Wissen ist für einen differenzierten Stimmentscheid erforderlich? Wie lässt sich politisches Wissen empirisch messen? Und wie steht es denn um die Bürgerkompetenz? Ein zweiter, dem rationalistischen Paradigma zuzuordnender Ansatz, geht einen Schritt weiter und widmet sich der Frage, wie konsistent die Präferenzordnungen der Stimmbürger sind und wie unterschiedliche Wissens- bzw. Informiertheitsniveaus mit politischen Präferenzen assoziiert sind. Mit anderen Worten: Sind die Stimmbürger auf der Grundlage ihres Wissensstands in der Lage, ihre politischen Präferenzen korrekt in einen Stimmentscheid zu übersetzen? Ein weiterer Ansatz schliesslich untersucht im Zusammenhang von Meinungsbildung und Stimmentscheid die Bedeutung von sogenannten Heuristiken. Gemeint werden damit mentale Abkürzungen, die es den Menschen trotz ihres begrenzten Wissens und ihren begrenzter Ressourcen erlauben, «richtig» entscheiden zu können. Dieser Ansatz wird nicht explizit aufgegriffen, wird aber bei diversen Studien zu «Correct Voting» thematisch gestreift. Der Aufbau der Arbeit entspricht der Reihenfolge der soeben genannten Ausführungen. Zum Schluss folgen noch einige Überlegungen zu einer möglichen empirischen Umsetzung und ein bilanzierendes Fazit.

  1. Bürgerkompetenz aus der Perspektive politischer Wissenstheorien

So zahlreich die Definitionen und Konzeptionen von politischem Wissen in der Theorie und Praxis auch sind, ihnen allen liegt die normative Vorstellung zugrunde, dass eine aufgeklärte und kritische Öffentlichkeit als notwendige und konstitutive Voraussetzung für eine sich als «demokratisch» bezeichnende und ihren hohen normativen Ansprüchen standhaltende Gesellschaft fungiert. Erst durch den Erwerb politischen Wissens sind die Bürger dazu in der Lage, am politischen Willensbildungsprozess proaktiv teilzunehmen. Aber auch als Instrument zur Kontrolle der politischen Elite sind profunde Kenntnisse über die Funktionsweise des politischen Systems unerlässlich (Russell 2014: 15f.). Andere Theoretiker unterstreichen die aktivierende Bedeutung und Wirkung von Wissen sowohl in Bezug auf politische Partizipation als auch im Kontext der Akkumulation sozialen Kapitals (Reilly 2010: 34). Die Frage, ob Bürger von Abstimmungsdemokratien ausreichend kompetent sind oder ob sie realiter überfordert sind, ist folglich eine aus vielerlei Hinsicht äusserst zentrale.

Im Folgenden werden unterschiedliche wissenstheoretische Zugänge einander kritisch gegenübergestellt und untersucht, welche Einsichten sie zur eingangs gestellten Frage liefern.

Martin Gilens (2001) stellt bei Vorgängerstudien die Annahme infrage, dass generelles politisch-institutionalistisches Wissen die Policy-Präferenzen und Stimmentscheide der Bürger wesentlich beeinflusst (Gilens 2001: 379). Damit wirft er, unabhängig davon, ob seine Kritik berechtigt ist oder nicht, eine für normativ angehauchte Studien ganz zentrale Frage auf. Nämlich jene danach, welche Wissensform(-en) für die Evaluation von Bürgerkompetenz herangezogen werden soll und auch, wie «tief» dieses (Vor-)Wissen gehen soll. Weiter auch, wie die Wahl der zu evaluierenden Wissensform theoretisch plausibilisiert und begründet wird. Damit referiert er auf Studien, welche den vorbehaltslosen Konnex von generellem Wissen zu spezifischem Wissen relativieren und kritisieren. Einerseits wegen der faktischen Opazität generellen Wissens, welches mit Interesse, Engagement, kognitive Fähigkeiten, etc. korreliert und daher nicht Wissen im engeren Sinne misst. Andererseits sei es auch möglich, ein hohes allgemeines und abstraktes Wissen zu haben und gleichzeitig über wenig präferenzkonstituierendes, vorlagenspezifisches Wissen zu verfügen (Gilens 2001: 379f.). Er schlägt deshalb vor, vorlagenspezifisches Wissen als primäre unabhängige Variable heranzuziehen und deren Einfluss auf politische Präferenzen zu untersuchen. Konkreter interessiert ihn den Effekt, den vorlagenspezifische Ignoranz auf die Policy-Präferenzen von vollständig informierten Respondenten, also solchen, die gemäss der Definition früherer Studien den höchsten allgemeinen Wissensstand ausweisen, ausübt. Weiter will er wissen, wie stark und robust der Effekt von vorlagenspezifischen Informationen auf Respondenten mit unterschiedlichen generellen Wissensniveaus ist (Gilens 2001: 380).

Was die Methodik anbetrifft, so verwendet er einen kombinierten Ansatz. Er vergleicht die Policy-Präferenzen einer zufällig ausgewählten Gruppe, der vorlagenspezifische Informationen zugänglich gemacht wurden, mit jenen einer Kontrollgruppe, welche ähnliche demographische Charakteristika aufweist. Die Bedeutung vorlagenspezifischen Unwissens ergibt sich durch die Präferenzabweichungen der Mitglieder der Testgruppe von jenen der Kontrollgruppe. Weiter zeigt er die Bedeutung des Effekt von vorlagenspezifischen Informationen, indem er Respondenten mit unterschiedlichen generellen Wissensniveaus mit Informationen manipuliert und anschliessend die Ergebnisse vergleicht.

Sein Fazit umfasst drei wichtige Haupterkenntnisse: Erstens ist generelles Wissen kein solider Prädiktor für politische Präferenzen. Leute mit einem hohen allgemeinen Wissensstand verfügen nicht per se über ein ausgeprägteres vorlagenspezifisches Wissen, das für die Präferenzbildung ausschlaggebend ist. Zweitens (und damit einhergehend) hat vorlagenspezifisches        (Un-)Wissen einen grösseren Einfluss auf die Präferenzen als allgemeines Wissen. Drittens, und das ist doch sehr erstaunlich, haben vorlagenspezifische Informationen einen grösseren Einfluss auf Respondenten mit einem höheren allgemeinen Wissensstand. Wer bereits viel weiss, ist gegenüber neuen Informationen eher aufgeschlossen als Personen mit einem niedrigen allgemeinen Wissensstand. Allgemeines Wissen (und seine Korrelate) hat also eine unterstützende Wirkung auf die Bildung politischer Präferenzen.

Wenn man die Ergebnisse der Studie zusammennimmt, so gilt es Folgendes festzuhalten: Erstens gibt es viele (in diesem Fall US-amerikanische) Bürger, die politische Präferenzen haben, die sie nicht hätten, wären sie besser informiert. Neben den unzähligen Faktoren, welche die Präferenzordnung individuell beeinflussen, so ist rohen Fakten bzw. Policy-Informationen eine eminente Bedeutung beizumessen. Denn sie haben nachweislich einen wesentlichen Einfluss auf die individuelle Einstellung. Politische Ignoranz ist folglich nicht nur eine Tatsache, sondern auch eine grosse Herausforderung für die Demokratie, da sie kollektive politische Entscheidungen verzerrt und diese dadurch zu einem gewissen Grad auch pervertiert. Was durch den Artikel nicht klar wurde, ist, ob und inwiefern diese individuellen politischen Präferenzabweichungen auf die systemische Ebene übertragbar sind. Denn an mehreren Stellen ist die Rede von «public’s policy preferences» (Gilens 2001: 392) oder sogar im Studientitel steht explizit «collective policy preferences» (Gilens 2001: 379), obwohl de facto individuelle Präferenzen empirisch untersucht worden sind. Es wäre ja durchaus denkbar, dass sich die individuellen Präferenzabweichungen auf der Makroebene egalisieren.

Auch Arthur Lupia (2006) beschäftigte sich intensiv mit der Frage, welches Wissen in welchem Masse vorhanden sein muss, um die Kompetenz von Wählern und Stimmenden zu ermitteln. Er stellt fest, dass sich in der politischen Kompetenzforschung ein ideologisch-elitärer Bias eingenistet hat. Das Problem ist, dass die wissenschaftlich festgelegten Kriterien zur Kompetenzermittlung, nach milieu- und fachbedingten Kompetenzvorstellungen und -standards qualifiziert werden. Diese Festlegung sei aber alles andere als plausibel und evident, sondern ist an ein elitäres Weltbild gekoppelt und das abgefragte Wissen sei letztlich unnütz. Das Bild einer inkompetenten, ignoranten und ahnungslosen Wählermasse sei gerade durch solche elitär angelegte Studien vermittelt worden (Lupia 2006: 217-220). Lupia schlägt deshalb eine neue Definition politischer Kompetenz vor: Wissen als Problemlösungsfähigkeit («ability to accomplish a task») (Lupia 2006: 220). Er führt diesen Gedanken weiter aus und plädiert für einen reduktionistischer Ansatz, welcher auch jene Antworten als kompetent qualifiziert, die unter minimal erforderlichem Wissen zustande gekommen sind. Diese Wissensform nennt er «Proxy», weil es stellvertretend für umfassenderes stehe, aber letztlich nur hinreichendes Wissen sei. Als Beispiele nennt er Parteiparolen, Parolen von Interessengemeinschaften oder auch Medienpositionen, die dem Wähler oder Votanten bei seiner Meinungsbildung als Orientierung dienen können (Lupia 2006: 227).

Was bedeutet Lupias Einwand in Bezug auf diese Arbeit? Er mahnt erstens dazu, Studien zur Wählerkompetenz fachkritischer zu lesen. Wir als Wissenschaftler müssen gerade in Bereichen der normativen Forschung einen bewussteren und vorsichtigeren Umgang mit den Massstäben und Qualifizierungen entwickeln, um solche Verzerrungen vorzubeugen. Zweitens – und das folgt aus dem ersten Punkt – steht es um die Bürgerkompetenz vermutlich weit weniger schlimm als uns viele Studien weismachen wollen: Viele Menschen haben nur sehr eingeschränktes Allgemeinwissen, was aber nicht bedeuten muss, dass sie inkompetent sind.

So wertvoll Lupias metakritischer Beitrag ist, so hält auch sein Proxy-Konzept von politischem Wissen seiner eigenen Kritik am Elitismus nicht ganz stand. Denn unter welchen Umständen ist ein Proxy legitim und unter welchen nicht? Wann ist es legitim, der Parteiparole zu folgen und wann wird dieses Proxy als Ausdruck politischer Inkompetenz gewertet? Bei welchen Personen sind solche proxybasierten Entscheide legitim und bei welchen nicht und aus welchen Gründen? Diese Fragen zeigen, dass auch mit dem Proxy-Konzept elitäre Tendenzen nicht ausgemerzt werden können, sondern sich lediglich auf eine andere Ebene verschieben.

Ein ganz anderes politisches Wissenskonzept stammt von Thomas Milic (2015). Im Rahmen der Volksabstimmung über die «Masseneinwanderungsinitiative» untersucht er die Kompetenz der Stimmbürger und weiter die Frage, ob sie im Einklang mit ihren politischen Präferenzen gestimmt haben. Gerade im Nachgang zu dieser sehr polarisierenden und resultatmässig äusserst knappen Vorlage (50.3% Befürworter) wurde seitens der «Abstimmungsverlierer» moniert, die Ja-Wähler hätten nicht en connaissance de cause votiert. Dieser Behauptung geht Milic in seiner Untersuchung nach. Er vergleicht die «Masseneinwanderungsinitiative» mit anderen eidgenössischen Abstimmungsvorlagen im Zeitraum von 1981-2014. Damit operiert er mit einem relativen Wissensbegriff, und nicht wie etwa wie Gilens (2001) mit einem absoluten bzw. qualifizierenden. Sein Hauptbefund ist, dass die Stimmbürger relativ gesehen sehr gut über die Vorlage informiert waren und auch überwiegend entsprechend ihren Präferenzen stimmten.

Dadurch, dass Milics analytischer Fokus auf die «Masseinwanderungsinitiative» gerichtet ist, ist es auch nicht möglich, anhand der Kompetenz bei dieser spezifischen Sachfrage auf die generelle Bürgerkompetenz zu schliessen. Seine Resultate sind also nicht verallgemeinerbar. Was aber an seiner Untersuchung in Bezug auf die Fragestellung dieser Arbeit interessant ist, ist sein vergleichendes Konzept. Mit diesem Konzept überwindet er auf elegante Weise die Problematik mit der unumgänglichen definitorischen Eingrenzung von politischem Wissen und Verzerrungen durch elitäre Konzeptionen.

Eine weitere Studie, welche die Frage nach der Bürgerkompetenz aufwirft, ist jene von Céline Colombo (2016). Die Studie ist auf die Bürgerkompetenz bei direktdemokratischen Volksabstimmungen in der Schweiz zugeschnitten. Doch im Unterschied zu anderen Studien misst sie die politische Kompetenz nicht direkt, sondern verwendet das verwandte und elaborierte Mass abstimmungsbezogener Begründungsfähigkeit  («policy-related justification»), welche ex-post, also nach der Abstimmung, ermittelt wird. Sie teilt diese Variable in drei Komponenten ein: 1. Gehalt der Antwort, 2. Elaboration und 3. die Komplexität der Begründung (Colombo 2016: 6). Wenn es ein Stimmbürger schafft, seinen Stimmentscheid mit inhaltlichen Argumenten differenziert zu begründen, so gilt er gemäss diesem Modell als kompetent (Colombo 2016: 1). Sie knüpft bei der Begründung ihres alternativen Konzepts an der Kritik von Gilens (2001) an, der konventionelle Verfahren zur Evaluierung von Bürgerkompetenz gerade in direktdemokratisches Settings infrage stellt. Zurecht, wie seine Studie beweist.

Ihre Befunde bieten Anlass zu einer optimistisch(er)en Auffassung von Bürgerkompetenz, um die es gemäss vielen Vorgängerstudien nicht sehr gut stehe. Sie findet heraus, dass die grosse Mehrheit der Stimmbürger vertraut ist mit den wichtigsten Argumenten und sie ihre Positionen auch differenziert begründen können. Aber nicht nur Argumente spielen eine wichtige Rolle für den Stimmentscheid, sondern auch kontextuelle Faktoren, wie etwa die Komplexität und der Inhalt/Polarität der Abstimmungsmaterie, die Intensität der Kampagne und auch die Eliten, die eine moderierende Funktion im direktdemokratischen Prozesses einzunehmen scheinen (Colombo 2016: 13). Ein weiterer für diese Arbeit wichtiger Befund ist, dass die Begründungsfähigkeit mit zunehmender Vorlagenkomplexität abnimmt (Colombo 2016: 8). Bei komplexen Vorlagen haben die Stimmbürger folglich Schwierigkeiten, ihren Entscheid ex-post differenziert zu begründen. Das kann auch als Indiz für die Wichtigkeit verständlicher Argumente für die Qualität eines demokratischen Diskurses gewertet werden.

  1. (Ir-)rationale Translation der Bürgerkompetenz: «Correct Voting»

Bisher ging es primär um die Frage der politischen Kompetenz von Stimmbürgern und mit welchen Methoden und Konzepten diese ermittelt werden kann. In diesem Teil steht die Frage im Zentrum, wie akkurat sich diese Bürgerkompetenz in konkrete politische Präferenzen übersetzt. Stimmen die Menschen überhaupt in Übereinstimmung mit ihren politischen Präferenzen oder sind sie heillos überfordert? Diese Frage soll anhand des rationalistischen Konzepts von «Correct Voting» beantwortet werden, das anhand der Studie von Lau und Redlawsk (1997) nun vorgestellt wird.

Lange Zeit dominierte die Idealvorstellung des vollständig informierten, rationalen «Superbürgers» die normative Demokratietheorie. Doch von dieser doch sehr realitätsfernen Annahme hat sich zumindest die empirische Forschung längst verabschiedet. Um es in den Worten Lupias (2006: 231) zu wiedergeben: «(…) the fully informed voter is sheer fantasy.» Stattdessen akzeptiert man die defensivere Position, dass «rationale» Entscheide auch unter eingeschränkten Bedingungen zustande kommen können. Lau und Redlawsk (1997) entwerfen dazu das Konzept des «Correct Voting». Die Weiterentwicklung besteht darin, dass sie sich nicht anmassen wollen zu entscheiden, was ein «korrekter» Stimmentscheid ist bzw. unter welchen Bedingungen ein Stimmentscheid als «korrekt» bezeichnet werden kann/soll. Stattdessen messen sie die Korrektheit des Stimmentscheids an den Massstäben des jeweiligen Stimmenden selbst (Lau und Redlawsk 1997: 586). Doch ist unter diesen Bedingungen die «Korrektheit» eines Stimmentscheids überhaupt noch messbar? Ist nach dieser Definition nicht jeder Entscheid als «rational» und damit «korrekt» qualifizierbar, das Konzept im weiteren Sinne also beliebig da tautologisch? Gemäss Lau und Redlawsk (1997) nicht, denn sie nehmen eine entscheidende Einschränkung vor. «Korrekt» ist demnach ein Stimmentscheid dann und nur dann, wenn er jenem Entscheid entspricht, der unter der Bedingung vollständiger Informiertheit zustande gekommen ist. Wenn das nicht gegeben ist, wenn der «Ideal-Entscheid» also vom ursprünglichen Entscheid abweicht, war der ursprüngliche Entscheid inkorrekt. Auf dieser Grundlage entwickeln sie zwei konkurrierende Methoden, um mehr über das Correct Voting in Erfahrung zu bringen, die ich nur skizzenhaft umreissen werde. Die erste Methode basiert auf einer subjektiven Einschätzung, wobei die Befragten selber zu entscheiden hatten, ob sie, wenn sie mehr Informationen gehabt hätten, anders entschieden hätten. Bei der zweiten Methode wird Correct Voting objektiv evaluiert bzw. projiziert. Es wird also ermittelt, was die Befragten aufgrund ihrer Präferenzordnung wählen sollten (deshalb wird dieser Ansatz auch als «normativ» bezeichnet) und in einem nächsten Schritt geschaut, ob der antizipierte Wahlentscheid mit dem tatsächlichen Wahlentscheid übereinstimmt (Lau und Redlawsk 1997: 588f.).

Die Ergebnisse sind ziemlich eindeutig: Die allermeisten Befragten bleiben bei ihrem ursprünglichen Entscheid (grosso modo 75%). Auf dieses Ergebnis kommen beide Ansätze, was gemäss Lau und Redlawsk (1997: 593f.) Beweis dafür ist, dass der normative Ansatz mindestens so gut ist wie der subjektiv-experimentelle. Weiter machen die Autoren auf einen wichtigen Punkt aufmerksam. Und zwar auf die ca. 25% «Falschwähler». Sie merken an, dass es unproblematisch wäre, wenn diese 25% «Falschstimmen» gleichmässig über alle Kandidaten verteilt wären. Dies ist aber de facto nicht der Fall. Kandidaten mit einem höheren Kampagnenbudget profitieren ungleich mehr von «incorrect votes» als solche mit weniger Mitteln (Lau und Redlawsk 1997: 594).

Nun, was lehrt uns diese Studie? Sie bestätigt die Annahme, dass «korrekte» Stimm- oder Wahlentscheide keine vollständige Informiertheit erfordern. Viele benutzen gerade bei komplexeren Entscheidungen heuristische Verfahren, um sich trotz der Komplexität und anderen Einschränkungen einen ihren Präferenzen entsprechenden Entscheid treffen zu können. Und dies scheint erfreulicherweise recht gut zu funktionieren. Lau und Redlawsk untersuchten den Gegenstand des Correct Voting im Kontext von US-amerikanischen Präsidentschaftswahlen. Ob und inwiefern die gewonnen Erkenntnisse auf den Gegenstandsbereich von direkten Volksabstimmungen übertragbar sind, ist nicht klar. Vielleicht wirken bei direktdemokratischen Prozessen völlig andere Dynamiken als bei Wahlen, da es nicht um reine Personenentscheid geht, sondern um teilweise äusserst komplexe sachpolitische Vorlagen. Auf diese Frage liefert Alessandro Nais Studie (2010) als Anwendung des Correct-Voting-Konzepts auf die schweizerische Abstimmungsdemokratie Antworten.

Nai zieht für die Bestimmung «korrekten» Abstimmens nicht auf Wissen oder Informationen heran wie etwa Lau und Redlawsk (1997), sondern «kognitive Strategien» (Nai 2010: 9). Solche werden aktiviert, um ohne grösseren Informierungsaufwand auf effiziente Weise Entscheidungen zu treffen (Fokusgruppe). Menschen können aber auch «systematische» Strategien aktivieren, die jedoch mit einem weitaus grösseren Aufwand verbunden sind und auch höhere kognitive Fähigkeiten erfordern (Proxygruppe). Für Nai ist ein Stimmentscheid dann «korrekt», wenn ein Stimmbürger, der nicht «systematisch» argumentiert, denselben Entscheid trifft wie ein Stimmbürger, der ein höheres kognitives Engagement während der Meinungsbildungsphase aufweist (Nai 2010: 9). Das setzt voraus, dass die Fokus- und die Proxygruppe beide die gleichen Werte und politischen Präferenzen haben.

Seine Studie zeigt erstens, dass individuelles politisches Wissen und Sophistikation einen signifikanten Einfluss auf einen «korrekten» Stimmentscheid haben. Zweitens, dass die Parteiheuristik einen sehr starken Einfluss darauf hat, ob jemand «korrekt» stimmt oder nicht. Und drittens haben auf kontextueller Ebene informationsintensive Kampagnen einen eher hinderlichen Einfluss auf «korrektes» Stimmen. Negative Kampagnen hingegen scheinen die Bürger zu konsistenteren Entscheiden zu stimulieren (Nai 2010: 17f.). Schliesslich hängt «korrektes» Stimmen ganz wesentlich davon ab, wie kompliziert die Vorlage inhaltlich ist (Nai 2010: 10).

Nai (2010) zeigt auf, dass Correct Voting auch unter «ungünstigen» Begebenheiten möglich ist. Doch er ermittelt keinen mittleren Durchschnittsprozentsatz für Correct Voting in der Schweiz (für den ausgewählten Untersuchungszeitraum), anhand dessen man sich ein Bild des Ausmasses von «korrektem» bzw. «inkorrektem» Stimmen machen könnte.

Thomas Milic (2012) ist mit der Methodik von Nai (2010) nicht einverstanden und führt seine kritischen Überlegungen sehr detailliert aus. Nai (2010) orientiert sich methodisch an einer Proxygruppe, welche «systemisch» argumentiert, und untersucht, inwiefern die Fokusgruppe von jenen Entscheidungen abweicht. Das setzt jedoch voraus, dass innerhalb der Proxygruppe alle die gleichen Werte, die gleichen politischen Präferenzen haben und die allesamt gleich stimmen. Da jedoch die Proxygruppe per definitionem den höchsten Informiertheitsgrad aufweist, folgt daraus, dass alle «systemisch» argumentierenden den gleichen Entscheid treffen sollten. Das ist jedoch gemäss Milic nicht der Fall und führt dazu, dass es letztlich unmöglich ist, zu evaluieren, was die «richtige» Entscheidung ist bzw. wäre (Milic 2010: 403). Er schlägt deshalb eine andere Methode vor, die von Kriesi (2005) inspiriert ist. Er stützt sich dabei auf VOX-Umfragedaten zu einer bestimmten Abstimmungsserie. Diese VOX-Umfrage ist so angelegt, dass zu Beginn des Interviews der Stimmentscheid abgefragt wird. Nach 30-40 weiteren Fragen wird der Votant gebeten, sich bezüglich den vorlagenspezifischen Argumenten zu äussern und sich zu positionieren. Gemäss Milic (2010) reflektiert diese Schlussantwort den «korrekten» Stimmentscheid, unabhängig von der eingangs erwähnten Präferenz. Wenn diese argumentbasierte Schlusspositionierung von der ursprünglichen Positionierung abweicht, liegt definitionsgemäss ein «inkorrekter» Stimmentscheid vor (Milic 2010: 403-406).

Seine Befunde decken sich mit jenen von Lau und Redlawsk (1997) und Colombo (2016), die das Bild einer durchaus kompetenten Bürgerschaft zeichnen. Die überwiegende Mehrheit stimme entsprechend ihren tatsächlichen Präferenzen (die Werte schwanken bei der untersuchten Abstimmungsserie zwischen 70% und 90% für diejenigen, die eine eindeutige Antwort gaben). Seine Analyse zeigt jedoch auch, dass der Anteil «korrekt» Stimmender massgeblich von der Vorlage und deren Komplexität determiniert ist, worauf auch Colombo (2016), Nai (2010) und Milic (2012) nachdrücklich hinweisen. Eine Schwierigkeit jedoch, die sich bei vielen Studien zu Correct Voting manifestiert und auch bei einigen angesprochen wird (etwa Colombo 2016: 4, ferner auch Milic 2012: 405) ist die Möglichkeit, dass die Argumente oder Begründungen, die beim «korrekten» Entscheid angeführt werden, lediglich post-hoc Rationalisierungen/Rechtfertigungen des «Ursprungsentscheids» sind und daher nur scheinbar den individuellen «Idealentscheid» unter perfekter Information repräsentieren. Diesem doch sehr schwerwiegenden Einwand sollte in künftigen Studien unbedingt mehr Beachtung eingeräumt werden.

  1. Empirische Umsetzung

In diesem kurzen Kapitel soll die Frage beantwortet werden, wie sich die eingangs gestellte Forschungsfrage empirischen umsetzen lassen könnte.

Einen interessanten Anknüpfungspunkt bieten deliberative Demokratietheorien. Diese betonen die Wichtigkeit eines substantiellen (i. e. argumentbasierten) öffentlichen Diskurses, der demokratischen Entscheidungsprozeduren entweder vorgelagert ist (defensive Variante) oder diese sogar substituiert (radikalere Variante).

Man könnte nun eine experimentelle Studie durchführen mit zwei Gruppen à je etwa zwanzig Personen, die möglichst ähnliche politische Präferenzen und einen ähnlichen soziodemographischen Hintergrund besitzen, also möglichst ähnliche personale Prädispositionen aufweisen. Im Vorgang zu einer Doppelabstimmung (ein polarisierendes Thema und ein technisches/komplexes Thema) lässt man eine Gruppe X den Abstimmungsprozess unter normalen Umständen, also ohne spezielle externe Einwirkung/Manipulation bestreiten und beobachtet dabei den Meinungsbildungsprozess zu verschiedenen Zeitpunkten. Eine zweite Gruppe Y nimmt simultan zum Abstimmungsprozess an einem deliberativen Projekt teil, bei dem differenzierte Argumente ausgetauscht werden und eine kritische Debatte stattfindet. Auch bei dieser Gruppe Y observiert man den Meinungsbildungsprozess zu den gleichen Zeitpunkten wie bei Gruppe X.

Nun kann man am Abstimmungstag ermitteln, wie die jeweiligen Gruppenteilnehmer gestimmt haben und wie sich ihr Stimmverhalten in zeitlicher Abhängigkeit verändert hat. 1. Wird es aufschlussreich zu sehen, wie konsistent das Abstimmungsverhalten innerhalb der Gruppen sein wird und 2. wie ähnlich oder unterschiedlich das Stimmverhalten zwischen den beiden Gruppen X und Y sein wird. Zudem wäre es interessant zu erfahren, ob sich signifikante Unterschiede bezüglich des Abstimmungsthemas beobachten lassen: Haben die Teilnehmer der Gruppe Y auch bei emotional polarisierenden Themen ähnlichere und elaboriertere Präferenzen als jene der Gruppe X?

Wenn sich bei dieser Untersuchung Differenzen beobachten lassen, kann das ein Indiz dafür sein, dass sich Stimmbürger unter «normalen» Bedingungen weniger von sachlichen Argumenten leiten lassen als von anderen Impulsen, die möglicherweise im Widerspruch zu ihren genuinen Präferenzen stehen.

  1. Fazit

Die vorliegende Arbeit beschäftigte sich mit der Frage, wie kompetent Stimmbürger sind und wie fähig sie sind, ihre politischen Präferenzen in einen «korrekten» Stimmentscheid umzumünzen. Es hat sich gezeigt, dass es sowohl sehr unterschiedliche Wissenskonzepte gibt als auch eine Vielzahl unterschiedlicher Methoden, um dieses politische Wissen empirisch zu messen. Es zeigte sich auch ein sehr breiter Konsens darüber, dass allgemeines politisches Wissen nicht nur sehr untauglich ist, um etwas über die tatsächliche Bürgerkompetenz zu erfahren, sondern darüber hinaus auch einer elitären Weltanschauung entspringt. Gerade neuere Studien zeigen, dass es um die Bürgerkompetenz gar nicht so schlecht steht, wie klassische Studien nahelegen. Die meisten Bürger wissen, worüber sie abstimmen, wobei komplexe Vorlagen schnell zu einer Überforderung führen können. Weiter zeigte die Arbeit auch, dass die Stimmbürger grossmehrheitlich dazu in der Lage sind, ihre politischen Präferenzen in einen «korrekten» Stimmentscheid zu übersetzen. Dazu müssen sie nicht bis ins Detail mit der Vorlage vertraut sein, sondern es genügt, wenn sie ihren Entscheid unter Zuhilfenahme von heuristischen, komplexitätsreduzierenden Methoden treffen.

Ein nennenswerter Befund war zudem, dass vorlagenspezifische Informationen und Argumente den Stimmentscheid ganz wesentlich mitprägen. Dadurch kann das Risiko eines «falschen» (also nicht den eigenen Präferenzen entsprechenden) Stimmentscheids stark reduziert werden. Ausserdem zeigte sich, dass die Stimmbürger bei komplexen Themen Mühe haben, sich eine Meinung zu bilden und die ex-post dann auch logisch zu begründen. Es erstaunt deshalb nicht, dass gerade bei komplizierten Themen der Anteil der «Falschstimmenden» wesentlich höher ist als bei verständlichen. Das ist vielleicht zu einem gewissen Grad ein Preis der direkten Demokratie. Trotzdem sind die Behörden in der Pflicht, komplexe Themen möglichst auf ein verständliches Niveau herunterzubrechen. Denn direkte Demokratie muss auch für den Dümmsten gerade noch verständlich sein.

Zum Schluss möchte ich noch einen Einwand einbringen. Denn sämtliche Studien zur Kompetenzforschung haben eine sehr Output-zentrierte Vorstellung der direkten Demokratie: Das Volk müsse wissen, worüber es befindet. Ich bestreite das nicht, aber möchte darauf hinweisen, dass man die direkte Demokratie auch vor dem Hintergrund eines politischen Legitimationsaktes sehen kann. Demnach spielt es eigentlich keine Rolle, was oder wie die Bürger stimmen, sondern entscheidend ist, ob sie partizipieren.

  1. Literaturverzeichnis

Colombo, Céline (2016): Justifications and Citizen Competence in Direct Democracy: A Multilevel Analysis. British Journal of Political Science, 1-20.

Dalton, Russell J. (2014): Citizen Politics: Public Opinion and Political Parties in Advanced Industrial Democracies. Los Angeles, London, New Delhi, Singapore, Washington DC: Sage/CQ Press.

Gilens, Martin (2001): Political Ignorance and Collective Policy Preferences. American Political Science Review 95(2), 379-396.

Kriesi, Hanspeter (2005): Direct Democratic Choice. The Swiss Experience. Oxford: Lexington Books.

Lau, Richard R. und Redlawsk, David P. (1997): Voting Correctly. American Political Science Review 91(3), 585-598.

Lupia, Arthur (2006): How elitism undermines the study of voter competence. Critical Review 18(1-3), 217-232.

Maissen, Thomas (2012): Das Volk hat nicht immer recht. Einige historische Reminiszenzen. In: Wenzel, Uwe Justus (Hrsg.): Volksherrschaft – Wunsch und Wirklichkeit. Zürich: NZZ Verlag, 45-49.

Milic, Thomas (2012): Correct Voting in Direct Legislation. Swiss Political Science Review 18(4), 399-427.

Milic, Thomas (2015): “For They Knew What They Did” – What Swiss Voters Did (Not) Know About The Mass Immigration Initiative. Swiss Political Science Review 21(1), 48-62.

Nai, Alessandro (2010): Explaining Correct Voting in Swiss Direct Democracy. Swiss Political Science Association (Kongresspapier), 1-23.

Reilly, Shauna (2010): Design, Meaning and Choice in Direct Democracy. The Influences of Petitioners and Voters. Farnham, Burlington: Ashgate.

[1] In der vorliegenden Arbeit wird um der besseren Leserlichkeit willen auf das weibliche Genus verzichtet. Dies in vollem Bewusstsein um die Wichtigkeit geschlechtergerechter Sprache.

Damit die SRG-Debatte nicht zum Bullshit-Bingo verkommt

(Der folgende Beitrag ist eine überarbeitete Version des zuvor am 10. März 2017 ebenfalls auf diesem Blog erschienen Artikels „Vier Gründe, weshalb die SRG kein zwangsgebührenfinanziertes Staatsfernsehen ist„)

Die „No Billag“-Initiative, die momentan beim Parlament hängig ist, gibt viel zu reden. Berechtigterweise. Denn ihre radikale Forderung nach der Abschaffung der TV- und Radiogebühr wird zur Seinsfrage des medialen Service public überhaupt. Kommt die Volksinitiative durch, wird es die SRG in ihrer heutigen Form nicht mehr geben. Man kann das gut finden oder nicht. Tatsache ist, dass es bezüglich der SRG einige fundamentale Missverständnisse gibt, die einer diffusen Mischung aus materieller Ahnungslosigkeit und ideologischer Intriganz entspringen und die ich im Folgenden ausräumen möchte.

1. „Die SRG ist ein Staatssender“

Falsch. Die SRG wurde 1931 durch einen Zusammenschluss lokaler Radiogesellschaften als Verein gegründet. Auch heute ist die SRG noch ein Verein, der sich aus vier sprachregional organisierten Radiogesellschaften zusammensetzt. Diese Radiogesellschaften fungieren gleichzeitig als Dachorganisationen für regionale Mitgliedsgesellschaften, welche die Vereinsbasis bilden und schweizweit momentan rund 22’000 Mitglieder/-innen zählen. Diese tiefe gesellschaftliche Verwurzelung der SRG ist eine Tatsache, die in der öffentlichen Wahrnehmung viel zu wenig Beachtung findet. Nachstehend das Organigramm der Radiogesellschaft der SRG Deutschschweiz, um sich selber ein Bild von der Vereinsstruktur zu machen:

Organigramm SRG.PNG

Die SRG ist also im engeren Sinne keine öffentlich-rechtliche Einrichtung, sondern eine privatrechtliche. Trotzdem erfüllt sie einen öffentlichen Auftrag. Denn alle zehn Jahre erhält sie eine Konzession des Bundesrats, in welcher der Leistungsauftrag in groben Zügen definiert wird. Inhaltlich, organisatorisch, publizistisch und finanziell ist die SRG jedoch vom Bund und der Politik unabhängig.

2. „Die Billag ist eine Zwangsgebühr der SRG“

Falsch. Die Billag AG ist die schweizerische Erhebungsstelle für TV- und Radiogebühren. Haushalte, die nachweislich keine SRG-Angebote nutzen, können noch bis 2019 eine Gebührenbefreiung beantragen. Weil sich die Mediennutzung in den letzten Jahren stark verändert hat, sprich praktisch jeder via Internet oder Smartphone SRG-Dienstleistungen nutzt, muss ab 2019 jeder Haushalt eine Gebühr entrichten. Im Gegenzug wird die Gebühr um 60.- auf 390.- reduziert.

Die erhobenen Gebühren von rund 1.3 Milliarden Franken fließen hauptsächlich in die SRG, jedoch nicht ausschließlich. Rund 5% kommen den privaten Medienanbietern zu. Weitere 5% gehen an die Billag selbst und eine kleine Summe erhält das Bundesamt für Kommunikation für die Aufsicht, Nutzungsforschung und neue Technologien.

Übrigens: Die Billag AG hat dieses Jahr ihr Inkasso-Mandat für TV- und Radiogebühren an die Serafe AG verloren. Dies hat das Uvek auf Basis einer Preis-Leistungs-Evaluation entschieden. Vielleicht wird das die gemeinhin enge (aber nichtsdestotrotz falsche) Verknüpfung der Gebührenpflicht mit der Inkasso-Stelle etwas aufweichen („No Billag“).

3. „Die Billag ist faktisch eine Steuer“

Nein. Wie bereits erwähnt, handelt es sich um eine Gebühr, die pro Haushalt erhoben wird. Auch juristische Personen, welche SRG-Inhalte gewerblich oder kommerziell nutzen, unterstehen der Gebührenpflicht. Steuern hingegen zahlen private, teilweise auch juristische Personen und werden hoheitlich von den verschiedenen Verwaltungsinstanzen erhoben und eingezogen. Zudem sind Gebühren im Gegensatz zu Steuern zweckgebunden, es entsteht also der Anspruch auf eine konkrete Gegenleistung.

4. „Die SRG wird staatlich subventioniert“

Auch das stimmt nicht. Rund 75% der SRG-Einnahmen sind gebührenfinanziert. Die restlichen 25% stammen aus kommerziellen Einnahmen der SRG selbst. Der einzige indirekte staatliche „Zustupf“ bilden Gelder aus der Kultur- und Filmförderung, die in SRG-Produktionen mit einfließen können.

Erst durch die Anerkennung dieser Tatsachen lässt sich überhaupt in einem vernünftigen und gewinnbringenden Rahmen über die Zukunft der SRG debattieren. Aber eins sei schon mal vorausgeschickt: Die indirekte Zerschlagung der SRG durch den Wegfall der Gebühren würde uns als pluralistisches Land mit drei sprachregionalen Minderheiten teu(r)er zu stehen kommen. Es würde zwar nicht zu einem Demokratiekollaps führen, doch der nationale Zusammenhalt, zu dem ein starker Service public beiträgt, würde erodieren. Auch aus Sicht des Stimm- und Wahlbürgers würde eine eminent wichtige Informations- und Meinungsbildungsquelle versiegen, die uns durch private Anbieter im TV- und Radiobereich nicht in einer Qualität und vor allem Neutralität, wie wir sie von der SRG gewohnt sind, zugänglich gemacht werden könnte. Man kann in den Chor der SRG-Gegner einstimmen und sie als einen reinen Kostenfaktor zu diskreditieren versuchen, oder aber den Horizont auf deren Nutzen ausweiten, den sie einerseits für uns als Medienkonsumenten, andererseits in einem übergeordneten Sinne für die gesamte Demokratie tagtäglich leistet.

Für weiterführende Informationen, siehe:

http://www.srgssr.ch/de/
http://www.srginsider.ch/service-public/2013/10/30/warum-ist-der-ausdruck-staatsfernsehen-oder-oeffentlich-rechtlicher-sender-falsch/
https://www.billag.ch/ueber-billag/
http://www.20min.ch/schweiz/news/story/Alles–was-Sie-ueber-No-Billag-wissen-muessen-12086669

Der Gang an die Urne: Ein Akt der Unvernunft?

In der jüngsten Ausgabe der Schweiz am Wochenende schrieb der Journalist Pascal Ritter in einem Artikel zur „Problematik“ hauchdünner Mehrheiten bei Wahlen und Abstimmungen:

„Warum das Volk überhaupt an die Urne geht, bleibt für Politologen ein Rätsel. Rein rational ist es nicht, denn die Chance, dass die eigene Stimme den Unterschied macht, ist vernichtend klein. Die eigene Stimme geht im Meer der anderen unter. Warum also den Weg ins Abstimmungslokal oder zum Briefkasten auf sich nehmen?“

Dieser auf die ökonomische Theorie rekurrierende Rationalitätsbegriff war lange Zeit eine populäre und bestimmende Denkfigur innerhalb des sozialwissenschaftlichen Diskurses. Doch der ominöse homo oeconomicus, der übrigens bis dato nie gesichtet wurde, hat als theoretische Metapher für den streng nach Nutzenprinzipien funktionierenden, perfekt informierten und stets zweckhaft handelnden Menschen längst ausgedient. Der Mensch als soziales Geschöpf lässt sich nicht mit Markttheorien erklären, zumindest nicht zur Gänze. Es etablierte sich die Vorstellung des Menschen als imperfektes Wesen in einer komplexen Welt, das aber trotz seiner kognitiven, zeitlichen und informationellen Beschränktheit zu rationalen Entscheidungen fähig ist. Der starre Rationalitätsbegriff erfuhr also eine empirische Aufweichung.

Nun, was bedeutet das in Übertragung auf Wahlen oder Abstimmungen? Es heisst in Anlehnung an das obige Zitat erstens, dass das Wahlverhalten nicht mit einer simplen Kosten-Nutzen-Logik erklärt werden kann. Denn wenn die Kosten in allen Fällen den Nutzen überwögen, würde sich niemand an die Urne bewegen (was offensichtlich nicht zutrifft). Zweitens bedeutet es, dass es nicht irrational sein muss, nicht an die Urne zu gehen. Warum also überhaupt wählen/abstimmen?

Die Frage ist alles andere als trivial und kann nicht so leicht beantwortet werden, wie die rationalistische Kosten-Nutzen-Theorie als alleiniger Erklärungsfaktor verworfen werden kann. Auch hat sich, vielleicht bedingt durch das öffentliche Interesse, der Fokus der Wahl- und Abstimmungsforschung (ironischerweise?) auf die Frage fokussiert, weshalb Menschen nicht an Wahlen und/oder Abstimmungen teilnehmen.

Eine Erklärung für politische Partizipation gerade im Kontext von Wahlen in der Schweiz ist die Tatsache, dass die einzelne Stimme eben doch ein Gewicht hat. Grund dafür ist das proportionale Sitzzuteilungsverfahren, bei dem die Mandate idealerweise proportional zur Wählerstärke verteilt werden. Die Chance, dass die eigene Stimme tatsächlich etwas zählt, ist damit ganz wesentlich grösser als die Chance, bei einer majoritären Abstimmung die ausschlaggebende Stimme zu sein. Ein weitere Dimension dabei ist die Erfahrung, die auch bei Abstimmungen eine wichtige Rolle spielt: Wenn man sich immer auf der „Verliererseite“ wiederfindet, wirkt dies demotivierend und man stellt die Sinnhaftigkeit der eigenen Stimmabgabe infrage. Steht man jedoch oft auf der Seite der „Gewinner“, so wirkt dies bestätigend und man ist eher dazu bereit wieder abzustimmen oder zu wählen.

Ein weiterer Grund ist ein gängiger psychologischer Fehlschluss. Dabei werden individuelle Heuristiken auf die Allgemeinheit externalisiert. Man ist überzeugt, dass andere Menschen gleich oder ähnlich denken wie man selber, und dass man die Meinung anderer Menschen entscheidend beeinflussen könne. Dies steigert sich soweit, dass das eigene Verhalten, die eigenen Gedanken und Antriebe auf alle anderen übertragen werden. So sagt man sich: „Wenn ich wähle, werden andere gleich denken wie ich und auch wählen. Wenn ich aber nicht wähle, geht niemand an die Urne und die Demokratie wird kollabieren.“ Das ist natürlich ein Fehlschluss, denn das eigene Stimm- oder Wahlverhalten ist weder auf andere übertragbar, noch hat es einen signifikanten Einfluss auf das Verhalten anderer (ausser man ist tatsächlich ein Influencer).

Ein weiterer – und ich wage es zu behaupten der wichtigste – Grund ist das republikanische Verständnis von politischer Partizipation als Bürgerpflicht und -tugend. Man geht an die Urne, nicht weil man davon überzeugt ist, das Ergebnis entscheidend beeinflussen zu können, sondern weil es tugendhaft ist, sich im Gemeinwesen einzubringen und dieses auch mitzugestalten. Demokratie ohne eine aktive Bürgerschaft ist demnach undenkbar und es ist die heilige Pflicht jedes Einzelnen, an diesem demokratischen Gemeinschaftsprojekt mitzuwirken.

Schliesslich bleiben noch persuasive Kampagneneffekte und materielle Betroffenheitseffekte: Kampagnen können auf den Einzelnen mobilisierend wirken und ihn von der Notwendigkeit seiner Stimmabgabe überzeugen. Dabei werden oft auch knappe Abstimmungsausgänge projiziert, um den Wert der einzelnen Stimmabgabe künstlich nach oben zu treiben. Doch auch individuelle Betroffenheiten wirken mobilisierend. So wirkten zum Beispiel an der Abstimmung über die Legalisierung von Hanf viele ab, die sonst wenig oder gar nicht an die Urne gehen, aber durch das als relevant empfundene Thema mobilisiert werden.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass es tatsächlich nicht ganz klar ist, warum Menschen an die Urne gehen. Grund dafür könnte sein, dass die Motive individuell sehr variabel sind und sich daher kaum verallgemeinerbare Masseneffekte finden lassen. Klar ist nur: Rationalistische Modelle greifen zu kurz, da der Mensch kein marktlogisch konfiguriertes, streng nach Nutzenkriterien funktionierendes, roboterhaftes Wesen ist.

E-Demokratie: Trügerische Fortschrittlichkeit

Neuesten Medienberichten zufolge möchte der Bundesrat die Digitalisierung der direkten Demokratie vorantreiben. Testversuche in verschiedenen Kantonen hätten gezeigt, dass rund zwei Drittel der stimmberechtigten Testpersonen von der Stimmabgabe per Mausklick Gebrauch machen. Grund also, die direkte Demokratie einer digitalen Generalwartung zu unterziehen? Kaum, denn technologieromantischen Vorstellungen zum Trotz schafft Digitalität per se keinen Mehrwert und Bequemlichkeit darf im Kontext der politischen Selbstherrschaft kein valides Argument sein.

Gross waren die Hoffnungen und Erwartungen an elektronische Formen der Stimmabgabe. Doch das grosse Versprechen, Demokratiedeprivierte politisch zu (re)animieren, wurde durch Auswertungen empirischer Studien rasch enttäuscht. E-Voting, so fand man heraus, führt nicht zu einer höheren demokratischen Beteiligung, sondern substituiert lediglich die analogen Formen der Stimmabgabe. Man könnte nun von der Nutzung dieses neuen Instruments schliessen, es sei praktisch und daher nützlich, oder der Tugend des Zweifelns folgend fragen, welche Folgen diese technische Erneuerung auf die BürgerInnen haben und wie sich ihr Verhältnis zum Staat verändert.

Der Abstimmungsmodus, also wie ein individueller Entscheid herbeigeführt wird, ist gerade aus einer politphilosophischen Warte sehr zentral. Denn Demokratie im Sinne der politischen Selbstherrschaft wirkt verpflichtend auf den Einzelnen, durchaus auch auf einer moralischen Ebene. Es wird erwartet, dass man sich mit der Materie seriös auseinandersetzt, dem öffentlich-medialen Diskurs folgt und die eigene Meinung im Dialog auf ihre argumentative Standfestigkeit hin prüft und gegebenenfalls revidiert. Der Gang an die Urne oder an den Postbriefkasten wirken fördernd auf diesen reflexiven und kommunikativen Prozess. Es ist eine Hürde, die man für die Stimmabgabe nehmen muss, die man jedoch nur dann zu nehmen bereit ist, wenn man von der Wichtig- und Richtigkeit des eigenen Votums überzeugt ist. Wird die Stimmabgabe per Mausklick eingeführt, so bedeutet dies zwar nicht, dass Sachentscheide per se weniger reflektiert werden, doch die Wahrscheinlichkeit zu affektgeleiteten Entscheiden wird mit Sicherheit zunehmen, dazu bedarf es keinen prophetischen Fähigkeiten. Insofern wirkt der analoge Gang zur Urne entschleunigend und garantiert auch bedingt durch seine raumzeitliche Dimensionalität eine minimale Seriosität und Rationalität des Stimmentscheids.

Doch auch aus einer informatischen bzw. sicherheitstechnischen Perspektive würden wir uns mit dem flächendenkenden (und gemäss Bundesratsmitteilung gar substituierenden) E-Voting einen Bärendienst erweisen. Denn es ist absehbar, dass es zu systematischen Hackerangriffen, die schlimmstenfalls gar nie als solche erkannt werden, kommen wird. Solche grossflächige und damit potenziell das Abstimmungsresultat verändernde Manipulationen werden erst durch die Digitalisierung mit relativ geringem Aufwand möglich. Dass solche Manipulationen bei Wahldemokratien bereits stattfinden ist hinlänglich bekannt. Im Kontext der direkten Demokratie, wo mit hoher Frequenz sachpolitische Entscheide gefällt werden, bekommt diese Gefahr eine ganz andere Dimension.

Lassen wir uns also von dieser digitalen Verlockung nicht verführen. Denn mehr als das ist sie nicht.

Die direkte Demokratie in der Schweiz: Eine anhaltende Erfolgsgeschichte

Gestern Abend hielt der emeritierte Professor für schweizerische Politik Wolf Linder mit dem Luzerner Journalisten und Chefredakteur des Online-Blogs Napoleon’s Nightmare Lukas Leuzinger ein Gespräch über den Zustand der Schweizer Demokratie: Sie sinnierten über sozial-strukturelle Konfliktlinien, über den Wert der direkten Demokratie und über die Kompromiss- und Regierungsfähigkeit „in Zeiten der Polarisierung und Moralisierung“, so Linder in seinen eigenen Worten. Das Gespräch regte mich dazu an, nochmals grundsätzlich über die systemische, (partei-)politische, gesellschaftliche und individuelle Bedeutung der direkten Demokratie nachzudenken.

Es ist zunächst einmal bemerkenswert, dass die Institution der direkten Demokratie – und das macht sie als Forschungsgegenstand auch so interessant – auf derart vielen unterschiedlichen System- und Gesellschaftsebenen wirkt und dabei ganz unterschiedliche Funktionen einnimmt.

Auf der grossen Systemebene schafft die direkte Demokratie im prozeduralen Sinne Legitimität: Dadurch, dass allen Bürgerinnen und Bürgern die Möglichkeit zur direkten politischen Teilnahme bzw. die Möglichkeit der Intervention qua Gesetzesreferendum oder Verfassungsinitiative attestiert wird, sind alle sachpolitischen Entscheide direkt oder indirekt durch den obersten Souverän – das Volk – legitimiert. Dies im Gegensatz zu rein repräsentativen Systemen, bei der sich die Quelle der Legitimität von Entscheidungen nur indirekt aus dem Wahlakt, der eng an politische Programme gekoppelt ist, speist.

Weiter führt die direkte Demokratie von sicher heraus zu einer Teilung der Macht in allen Entscheidungsgremien. Dies manifestiert sich auf der Regierungsebene in der Konkordanz bzw. der Zauberformel, zu der sich die Parteien bedingt durch die direktdemokratische Vetodrohung halbfreiwillig bekennen, aber nirgendwo vorgeschrieben wird. Diese Machtteilungswirkung zeigt sich auch im parlamentarischen Gesetzgebungsprozess, bei dem die wichtigsten Akteure aus Gesellschaft und Wirtschaft eingebunden sind und angehört werden (Stichwort Korporatismus). Dies, um das Risiko eines Referendums zu minimieren. Dieser sanfte Zwang zum Kompromiss führt vielleicht nicht gerade zu einem vollständigen Ausgleich disparater Interessen, aber zumindest zu einer gewissen Angleichung.

Eine weitere Stärke der direkten Demokratie ergibt sich durch ihre Integrationswirkung. Selbst politische Minderheiten haben die Möglichkeit, durch direkte Vorstösse die Themen- und damit auch die Agendasetzung zu beeinflussen und dadurch Sichtbarkeit für ihre Anliegen zu schaffen und so den öffentlichkeitsmedialen Diskurs zu lenken.

Weiter geniesst die direkte Demokratie (neben dem Föderalismus) grosse Popularität in der Bevölkerung, trägt viel zum kollektiven Selbstverständnis bei und schafft damit Identität. Niemand in der Schweiz würde auf diese Institution verzichten wollen, von links bis rechts. Entsprechend gross ist auch das durch die direkte Mitwirkungsmöglichkeit geschaffene Vertrauen in die Politik. Wenn sich die politischen Entscheidungsträger von der volonté général entfernen, werden sie an der Urne vom Volk sofort zurückgepfiffen. Diese symbiotische Beziehung zwischen Repräsentanten und Repräsentierten ist wohl ein Hauptgrund für die einzigartige politische Stabilität unseres Landes.

Schliesslich ist zu erwähnen, dass die direkte Demokratie auch zu einer Politisierung der Öffentlichkeit beiträgt und uns durch die intensive Abstimmungskultur zu „zoa politika“, also zu sozialen Wesen mit politischem Bewusstsein, erzieht.

Doch die direkte Demokratie ist nicht nur Segen: Sie kann sich vom Vorteil auch zum Nachteil verkehren. Besonders dann, wenn durch Volksentscheide (willentlich) individuelle Grundrechte tangiert werden. In diesen Momenten wird die Mehrheit zur Tyrannei, vor der die antiken Philosophen so eindringlich gewarnt haben. Ein weiteres Defizit der direkten Demokratie ist ebenfalls eine Kollision mit einem fundamentalen liberalistischen Grundsatz, nämlich jenem, dass diejenigen, die den Gesetzen eines Staates unterworfen sind und Steuern entrichten auch politische Mitbestimmungsrechte geniessen sollten. Dies ist in der Schweiz bekanntlich nicht der Fall. Viele Ausländerinnen und Ausländer, die hier ihren Wohnsitz haben und Steuern zahlen, sind von der politischen Mitbestimmung ausgeschlossen.

Alles in allem ist die direkte Demokratie jedoch eine wichtige Konstante in einer Zeit, die von Geschwindigkeit und Veränderungen geprägt ist. Sie schafft Vertrauen, Legitimität, Bürgerbewusstsein und Stabilität. Wichtig ist jedoch, dass sie nicht dogmatisiert, sondern ständig kritisch hinterfragt wird. Auch das gehört zu einer vitalen und robusten direkten Demokratie.

Vier Gründe, weshalb die SRG kein zwangsgebührenfinanziertes Staatsfernsehen ist

Die sogenannte „NoBillag“-Initiative ist momentan in aller Munde. Man kann und soll über den Sinn und Unsinn eines gebührenfinanzierten Medienunternehmens bzw. den Stellenwert des Service public nachdenken und debattieren. Doch darum soll es hier nicht gehen. Viel mehr ist es für einen sachlichen öffentlichen Diskurs essentiell, einige Fakten zur Kenntnis zu nehmen.

1. „Die SRG ist ein Staatssender“

Falsch. Die SRG ist ein Verein, der sich 1931 durch einen Zusammenschluss lokaler Radiogesellschaften konstituierte. Damit ist die SRG eine privatrechtliche und keine öffentlich-rechtliche Körperschaft. Alle zehn Jahre erhält die SRG eine Konzession des Bundesrats, in welcher der Leistungsauftrag in groben Zügen definiert wird. Inhaltlich, organisatorisch und publizistisch ist die SRG jedoch vom Bund und der Politik absolut unabhängig.

2. „Die Billag ist eine Zwangsgebühr der SRG“

Falsch. Die Billag AG ist die schweizerische Erhebungsstelle für Radio- und Fernsehgebühren. Haushalte, die nachweislich keine SRG-Angebote nutzen, können noch bis 2019 eine Gebührenbefreiung beantragen. Weil sich die Mediennutzung in den letzten Jahren stark verändert hat, sprich praktisch jeder via Internet oder Smartphone SRG-Dienstleistungen nutzt, muss ab 2019 jeder Haushalt eine Gebühr entrichten. Im Gegenzug wird die Gebühr um 60.- auf 390.- reduziert.

Die erhobenen Gebühren von rund 1.3 Milliarden Franken fliessen hauptsächlich in die SRG, doch nicht ausschliesslich. Rund 5% kommen den privaten Medienanbietern zu. Weitere 5% gehen an die Billag selbst und eine kleine Summe erhält das Bundesamt für Kommunikation für die Aufsicht, Nutzungsforschung und neue Technologien.

3. „Die Billag ist faktisch eine Steuer“

Nein. Wie bereits erwähnt, handelt es sich um eine Gebühr, die pro Haushalt erhoben wird. Steuern hingegen zahlen private, teilweise auch juristische Personen. Zudem sind Gebühren im Gegensatz zu Steuern zweckgebunden.

4. „Die SRG wird staatlich subventioniert“

Auch das stimmt nicht. Rund 75% der SRG-Einnahmen sind gebührenfinanziert. Die restlichen 25% stammen aus kommerziellen Einnahmen der SRG selbst. Es fliesst also kein Steuerfranken in die SRG.

Für weiterführende Informationen, siehe:

http://www.srgssr.ch/de/
http://www.srginsider.ch/service-public/2013/10/30/warum-ist-der-ausdruck-staatsfernsehen-oder-oeffentlich-rechtlicher-sender-falsch/
https://www.billag.ch/ueber-billag/
http://www.20min.ch/schweiz/news/story/Alles–was-Sie-ueber-No-Billag-wissen-muessen-12086669