Ein Blick hinter die Kulisse der Initiativdemokratie Schweiz

Volksinitiativen sind dazu gedacht, dem Volk die Möglichkeit zu geben, per Verfassungsauftrag den politischen Kurs der Schweiz vorzugeben. Seit einiger Zeit ist die direktdemokratische Institution selbst zu einem virulenten Politikum geworden: Die einen verehren sie als eine sakrosankte Institution und setzen Kritik an ihr mit Staatsverrat gleich; für die anderen ist sie ein Anachronismus, das Sprachrohr des Wutbürgertums oder die Wählertrommel der machtversessenen Parteielite. Annahmen werden zu Fakten, Meinungen zu Wahrheiten. Doch jenseits der polemisch geführten Debatte stellen sich ein paar interessante Fragen: Wer steckt wirklich hinter der Initiativdemokratie? Was hat sich im Laufe der Zeit geändert? Wie sieht die unmittelbare Entwicklung aus? Gibt es Muster? Wenn ja, welche?

Allgemeines zur eidgenössischen Volksinitiative

Seit 1891 besteht in der Schweiz die Möglichkeit der Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung. Bereits zwei Jahre nach deren Einführung wurde über die von den kantonalen Tierschutzvereinen Bern und Aargau lancierte Volksinitiative „für ein Verbot des Schlachtens ohne vorherige Betäubung“ (alias „Schächtverbot“) abgestimmt, die mit 60% der Stimmbürgerschaft und 11.5 der Kantone gerade noch angenommen wurde (mit einer halben Standesstimme weniger wäre die Vorlage am Ständemehr gescheitert).

Seither wurde über 196 eidgenössischen Volksinitiativen an der Urne befunden, 22 davon wurden angenommen.[1] Dazu kommen 16 direkte Gegenentwürfe, von denen 14 angenommen (!) wurden und 25 indirekte Gegenentwürfe.[2]

Wer Volksinitiativen lanciert – eine zeitliche Gegenüberstellung

Bei 104 der Volksinitiativen (inkl. Gegenentwürfen) ist die Lancierung auf ein zivilgesellschaftliches/ überparteiliches ad-hoc Komitee zurückzuführen; 67 auf institutionelle Akteure wie Vereine, Verbände oder Gewerkschaften; 57 auf Parteien; 7 auf privatwirtschaftliche Akteure und 2 auf staatliche Behörden.

Wenn man die gesamte Abstimmungsperiode (1891 bis 2014) in zwei identische Zeitintervalle teilt (ante und post 1952), lässt sich Folgendes feststellen:

Graphik I: https://infogr.am/d-279058109724736

Vor 1952 wurde über 41 Volksinitiativen abgestimmt und es gab 12 parlamentarische Gegenentwürfe. Davon kamen 16 bzw. 30.2% von einer einzelnen Partei; 10 bzw. 18.9% von anderen institutionellen Akteuren; 2 bzw. 3.8% von staatlichen Behörden; 25 bzw. 47.2% von zivilgesellschaftlichen/ überparteilichen Akteuren und 0 von privatwirtschaftlichen Akteuren.

Nach 1952 wurde über 155 Volksinitiativen abgestimmt und es wurden 29 parlamentarische Gegenentwürfe formuliert. Davon kamen 41 bzw. 22.3% von einer einzelnen Partei; 57 bzw. 31% von anderen institutionellen Akteuren; 0 von staatlichen Behörden; 79 bzw. 42.9% von zivilgesellschaftlichen/ überparteilichen Akteuren und 7 bzw. 3.8% von privatwirtschaftlichen Akteuren.

Was fällt auf?

Zunächst fällt auf, dass die Schweiz im zweiten Zeitintervall (ab 1952) einen regelrechten Initiativschub erlebte (41 VI und 12 GE vs. 155 VI und 29 GE). Zudem fällt auf, dass weder im ersten noch im zweiten Intervall die einzelnen Parteien die Hauptakteure waren, sondern ganz klar die zivilgesellschaftlichen/ überparteilichen ad-hoc Zweckbündnisse und in zunehmendem Masse Akteure wie Vereine, Verbände und Gewerkschaften.

Wesentlichste Veränderungen oder Kontinuitäten der letzten zehn Jahren

Dieser Effekt hat sich in den vergangenen zehn Jahren sogar noch akzentuiert (siehe Graphik II): Nur noch ein Bruchteil der abgestimmten Volksinitiativen wird von Einzelparteien getragen – zivilgesellschaftliche/ überparteiliche ad-hoc Komitees und institutionelle Akteure wie Vereine, Verbände und Gewerkschaften sind die Hauptträger der Initiativdemokratie. Natürlich ist die Rolle der Parteien nach wie vor gross, da sie zu einem Grossteil entweder direkt oder indirekt an der Lancierung von Volksinitiativen involviert sind. Trotzdem erliegt man einem Trugschluss, wenn man denkt, dass einzelne Parteien, allen voran die in diesem Zusammenhang oft zitierte SVP, die direkte Demokratie durch den extensiven Gebrauch von Volksinitiativen angeblich ad absurdum führen.

Graphik II: https://infogr.am/welche_akteure_zwischen_2004_und_2014_abgestimmte_volksinitiativen_lancierten

Der weitverbreitete Eindruck, dass die SVP unser System ausreizt, hat meiner Beobachtung nach folgende zwei Ursachen: Erstens weil sie in beinahe monatlicher Kadenz Volksinitiativen medienwirksam ankündigt – de facto jedoch nur ein Bruchteil der angekündigten Volksinitiativen zur Abstimmung bringt. Zweitens, weil die SVP zwar oft als Trägerkomitee wahrgenommen wird, tatsächlich jedoch Teil eines überparteilichen Komitees ist (Beispiel Masseneinwanderungsinitiative).

Parteien im Fokus

Ein Blick auf die nächste Graphik (III) verdeutlicht, dass die SVP insgesamt lediglich auf dem vierten Platz rangiert. Absoluter Spitzenreiter ist die SP, die seit der Einführung der Volksinitiative relativ regelmässig (jedoch mit abnehmender Tendenz) Initiativen lanciert. Sie hat zwar keine einzige Abstimmung „gewonnen“, hatte aber bis 1987 vier ihrer Initiativen zugunsten eines indirekten Gegenentwurfes des Parlaments zurückgezogen bzw. zurückziehen müssen, was als Teilerfolg gewertet werden kann. Eine äusserst wichtige Rolle spielte sie vor allem während der 20. Jahrhundertwende, wo sie zusammen mit den Katholisch-Konservativen ein Oppositionsbündnis schloss und schliesslich mit der gewonnen Abstimmung „Proporzwahl des Nationalrates“ (1918) eine neue politische Ära einläutete.

Graphik III: https://infogr.am/volksinitiativen_nach_parteien

Weitere zentrale Parteiakteure waren so auch die LdU und die NA, die es zwar mittlerweile nicht mehr gibt, die jedoch die politische Schweiz von der Nachkriegszeit bis in die 1970er bzw. 1980er Jahre wesentlich mitgeprägt haben.

Marche Blanche und weitere wichtige Akteure innerhalb der Initiativdemokratie

Als besonders interessant erachte ich den inzwischen aufgelösten Ablegerverein Marche Blanche („Weisser Marsch“), der offenbar den Nerv der Zeit traf. Der Verein entstammt vom gleichnamigen Verein in Belgien, der in den 1990er Jahren als eine Bewegung in Erscheinung trat, die für eine Verschärfung des Strafrechts im Zusammenhang mit Sexualverbrechen an Kindern einstand. In der Schweiz lancierte der Verein zwei Volksinitiativen: Erstens die Volksinitiative „Für die Unverjährbarkeit pornographischer Straftaten an Kindern“ („Unverjährbarkeitsinitiative“), über die 2008 abgestimmt wurde, zweitens die Initiative „Pädophile sollten nicht mehr mit Kindern arbeiten dürfen“ („Pädophileninitiative“), über die im vergangenen Jahr abgestimmt wurde. Bekanntlich wurden beide Volksinitiativen angenommen.

Weitere wichtige ausserparteiliche Akteure innerhalb der Initiativdemokratie Schweiz waren oder sind der SGB, Helvetia Nostra, GSoA, Denner und der Verkehrsclub Schweiz (VCS).

Auf eine Analyse der Erfolgsquote der Initiativkomitees verzichte ich an dieser Stelle bewusst, und zwar aus folgenden Gründen: Erstens gibt es kein klar identifizierbares Muster. Mit anderen Worten: Ob eine Initiative angenommen wird oder nicht, hängt nicht primär vom Komitee ab, sondern von der Initiative (und deren Vermarktung) selbst. Zweitens ist „Erfolg“ eine wissenschaftlich schwer operationalisierbare Grösse: Nur weil eine Volksinitiative abgelehnt wurde, bedeutet das noch lange nicht, dass sie keine Wirkungen erzielte. Fachkundige wissen, dass auch abgelehnte Volksinitiativen starke indirekte Wirkungen auf den Gesetzgebungsprozess haben können. Insofern führt die Reduktion von „Erfolg“ auf den Abstimmungsausgang schlicht zu keinem fundierten Erkenntnisgewinn.

Sandro Lüscher

_________________________________

[1] Bis zum Jahr 2014.

[2] Beachtet wurden alle Gegenentwürfe, über die bis 1987 befunden wurde. Danach gab es die Möglichkeit des „doppelten Ja“, wodurch die Initiativkomitees bei einem parlamentarischen Gegenvorschlag nicht mehr zum Rückzug der Initiative (de facto) forciert waren.

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