Essay zur Entwicklung der neoliberalen Wirtschaftsordnung

Vorwort
Der Globalisierungsprozess etabliert nicht bloss Konkurrenzstrukturen wirtschaftlicher Qualität, sondern schafft auch in zunehmendem Masse politische Spannungsfelder. Die vorliegende Arbeit versucht aufzuzeigen, inwiefern und mit welchen Auswirkungen die im Zuge der Globalisierung stattfindenden ökonomischen Transformationsprozesse nicht bloss das konstitutive Fundament des modernen Verfassungsstaates unterminieren, sondern auch die staatliche Souveränität einer gewissen Erosion aussetzen. Dabei wird skizzenhaft auf die Idee des embedded liberalism und dessen Eigenschaften eingegangen, um die Motive und Bedeutung der Implementierung sozial- und wohlfahrtsstaatlicher Institutionen im grösseren historischen Kontext begreiflich zu machen. Schliesslich wird erörtert, welche politischen Instrumente den Regierungen zur Verfügung stehen, um sich wirkungsvoll gegen die negativen Folgen der globalen Wirtschaftskonjunktur zu schützen.

Die verschiedenen Etappen des Liberalismus
Die Ausgangsgeschichte des klassischen Liberalismus hat gezeigt, dass ein negativer Rechtsrahmen im Sinne des minimalstaatlichen und selbstregulierenden laissez-faire-Liberalismus weder Ausdruck eines ‚natürlichen‘, ökonomischen Gleichgewichtszustandes ist, in dem er aufgrund seiner übergeordneten und konsistenten Marktlogik ausschliesslich pareto-effiziente Outputs produziert, noch vereinbar ist mit den sozialen Strukturen, in die er eingebettet ist (weswegen diese Phase des klassischen Liberalismus auch unter der Bezeichnung disembedded liberalism in die Fachliteratur einging). Zu einer der zentralsten Figuren, welche die Idee des klassischen Wirtschaftsliberalismus auf konstruktive Weise kritisiert haben, gehört der ungarisch-österreichische Wirtschaftshistoriker und Sozialwissenschafter Karl Polanyi. Er setzte in seinem bekannten Werk The Great Transformation (1944) den theoretischen Grundstein für die nach dem Zweiten Weltkrieg dominierende Wirtschaftsordnung des embedded liberalism. Ohne gross auf das theoretische Framework eingehen zu wollen, so bestanden seine Haupteinsichten darin, dass sich die Idee der freien Marktwirtschaft in einem Selbstwiderspruch verheddert, da der freie Markt erst durch die Institutionalisierung staatlicher Parameter zur Möglichkeit wird (Scott 1997, 8ff.). Zweitens besagt seine Theorie, dass der selbstregulierende Markt unhaltbar sei, da er das soziale Fundament, auf dem er sich stützt und welches er für seine Aufrechterhaltung benötigt, untergräbt (Borowiak 2004, 11). Mit diesen Einsichten brach Polanyi das prävalente Dogma der liberalen Marktwirtschaftstheorie, welche sich gegen jede Form des Staatsinterventionismus stellte. Es gab innerhalb des liberalen Spektrums auch libertäre Stimmen, die nicht nur staatlichen Regulismen ablehnend gegenüberstanden, sondern darüber hinaus den Staat selbst als wirtschaftshemmende Institution zu diskreditieren versuchten.
Das Konzept des embedded liberalism nahm sich den Kompromiss zwischen einer liberal strukturierten Wirtschaftsordnung und der Etablierung wohlfahrts- und sozialstaatlicher Institutionen zum Ziel, ohne dabei die freie Marktwirtschaft per se zur Disposition zu stellen. Es ging darum, den aufgrund des Zweiten Weltkrieges angeschlagenen internationalen Handel zu revitalisieren, indem man Handelsbarrieren abschaffte und gemeinsame Handlungsstrukturen aufbaute (Stichworte: Bretton-Woods-System, OECD, GATT). Gleichzeitig bestand ein breiter Konsens darüber, dass die Wirtschaft gemeinschaftlichen Zielen subordiniert sein müsse, wie zum Beispiel der Reduzierung der Arbeitslosigkeit. Abdelal und Ruggie haben dies in ihrem Essay The Principles of Embedded Liberalism: Social Legitimacy and Global Capitalism (2009: 153) wie folgt zusammengefasst:

„The core principle of embedded liberalism is the need to legitimize international markets by reconciling them to social values and shared institutional practices.“

Mit anderen Worten: Man verabschiedete sich vom „Primat des Wirtschaftsliberalismus“ (Meyer 2002, 13f.). Die Einsicht über die Notwendigkeit solcher staatlichen Schutzmassnahmen wurde beachtlicher Weise, wenn auch nicht in gleichem Masse, von allen politischen Kräften geteilt:

„For four decades, no political party on the right nor the left dared question the need for market-correcting social programmes to protect their citizens against unregulated markets.”
(Drache 1996: 34)

Eine längere Kaskade wirtschafts-, finanz- und aussenpolitischer Fehlentwicklungen (Stichworte: Nixon-Schock, Vietnam-Krieg) kulminierte schliesslich in die Auflösung des rückwirkend als embedded liberalism titulierte System.
Die während der Ära des embedded liberalism etablierten wohlfahrtsstaatlichen und multilateralen Strukturen wurden von den Advokaten der neoliberalen bzw. neokonservativen Wirtschaftstheorie als eine „illegitime Bevormundung des Wohlfahrtstaates“ und als eine „Einschränkung der gesamtwirtschaftlichen Performanz“ denunziert (Hamm 2006: 202). Man berief sich dabei offensichtlich auf dieselben wirtschaftstheoretischen Argumente, wie sie vormals von den Verfechtern der klassischen Theorie angeführt wurden, was im Präfix ‚Neo‘ der Bezeichnung ‚Neoliberalismus‘ zum Ausdruck kommt (in der Terminologie Polanyi’s: re-dismbedded liberalism).
Doch bietet das in zunehmendem Masse dogmatisierte System des (demokratischen) Liberalismus tatsächlich die besten Voraussetzungen für die Kohäsion moderner Gesellschaften, wie etwa der US-amerikanische Politikwissenschaftler Francis Fukuyama in seinem populären und nicht geringer kontroversen Buch The End of History and the Last Man (1992) postulierte?

Nach meinem Empfinden besteht eine tiefgreifende Widersprüchlichkeit in der Synthese liberaler und demokratischer Werte, sofern sie nicht durch sozialstaatliche Massnahmen ineinander überführt werden. Denn der Kompromiss des liberalen Sozialstaates, wie er zur Zeit des embedded liberalism im westlichen Kontext bestand, war ja gerade die Konsequenz aus der Erfahrung eines auf rein-liberalwirtschaftlich Kriterien begründeten Wirtschaftsmodells. Es war ein pragmatischer Kompromiss zwischen der politischen Verpflichtungen des Staates, welche ihm im Rahmen des Sozialvertrages auferlegt wurden, nämlich dem Schutz des Individuums und die Gewährung der Freiheit, Gleichheit und Brüderlichkeit als die axiomatischen Grundwerte, und einer an Effizienzkriteren orientierten liberalen Wirtschaftsordnung. Man setzte dem ungebändigten Wirtschaftsliberalismus, bildlich gesprochen, einen Maulkorb vor, um das Individuum vor den negativen Externalitäten (Bsp. Umweltverschmutzung, Arbeitslosigkeit, Lohndruck, etc.), die das Wirtschaftssystems mit produziert, zu schützen und darüber hinaus ein gewisses Mass an prozeduraler Fairness und Chancengleichheit, besonders für die materiell Benachteiligten, zu gewährleisten, wie es der moderne Sozialvertrag fordert. Mit dem Abbau dieser wertvollen sozialstaatlichen Institutionen sind konsequenterweise diejenigen am meisten betroffen, die von den einstigen staatlichen Schutzmassnahmen erfasst wurden, also die schwächsten Glieder der Gesellschaft. Diese Umgestaltung schwächt nicht nur die politische Stabilität, da sich prozedurale Unfairness schnell in generelle Systemablehnung transformieren kann, sondern unterminiert darüber hinaus in eklatanter Weise den (normativen) demokratischen Verfassungsauftrag.
Diese Rückbildung des Sozialstaates bzw. die Wiedereinführung des ungebändigten Wettbewerbsliberalismus bringt mit den fast zeitgleich einsetzenden Globalisierungsschüben ein weiteres Problem mit sich, nämlich der Verlust nationalstaatlicher Souveränität. Im folgenden Abschnitt möchte ich jedoch zunächst auf die wichtigsten Entwicklungsschritte des Neoliberalismus eingehen, wobei begreiflich werden sollte, weshalb Globalisierungsstrukturen von da an besonders gut durch die nationalen Märkte diffundieren konnten.

Über die Tragpfeiler der neoliberalen Wirtschaftsordnung
Die im Zuge der neoliberalen Ära eintretenden Liberalisierungsprozesse manifestierten sich hauptsächlich in der „(…) Öffnung der nationalen Märkte für Freihandel und freie Güter-, Diensteistungs-, Personen- und Kapitalbewegungen (…)“ (Gruppe von Lissabon 1997: 63), die durch die Innovationsschübe in den Bereichen Transport-, Informations- und Kommunikationstechnologie erheblich angetrieben wurde.
Diese Liberalisierungsprozesse gingen einher mit der Affirmation supranationaler Wettbewerbsstrukturen. Die international immobilsten Wirtschaftsfaktoren unterlagen dabei einem ökonomischen Selektionsprozess – alles, was nicht niet- und nagelfest war, wurde vom reissenden Strom des internationalen Wettbewerbs weggespült. Am meisten betraf dies sozialstaatliche Schutzleistungen, da diese nur über beschränkte Austrittsmöglichkeiten verfügen bzw. deren Gebrauch zu hohe Kosten verursachen würden (Hübner 2001: 115).
Ein weiterer Stützpfeiler der neoliberalen Wirtschaftsordnung war die Privatisierung. Sie stützte sich auf der Annahme, dass (…) die privaten Marktkräfte die beste Allokation der vorhandenen Ressourcen im besten beiderseitigen Interesse von Produzenten und Verbrauchern ermöglichen würden.“ (Gruppe von Lissabon 1997: 64).
Als drittes Merkmal des Neoliberalismus gelten die Deregulierungsprozesse, ohne die die Privatisierung und Marktliberalisierung nicht hätte stattfinden können. Denn erst durch die Verdrängung staatlicher Strukturen (Saatsmonopolismus, Staatsinterventionismus), wurde die Implementierung neuer privatwirtschaftlicher Strukturen möglich (ebd. 1997: 65).
Diese entscheidenden Entwicklungsschritte schafften Raum für neue Akteure, die von der Öffnung, wenn nicht zu sagen Exponierung, nationaler Märkte in besonderer Weise profitieren konnten.

Die Grossunternehmen als die wichtigsten globalen Akteure
Die durch die oben beschriebenen Prozesse stattfindende Rückdrängung des Staates aus der Sphäre der Wirtschaft und die internationale Öffnung gegenüber dem globalen Wettbewerbskapitalismus riefen neue Hauptakteure auf den Plan: die multinationalen Grosskonzerne.
Ihre Fähigkeiten, sich den neuen Bedingungen des internationalen Wettbewerbs auf effiziente Weise anzupassen und die sich gegenüber konjunkturellen Schwankungen der Globalwirtschaft zu resistieren, kürte sie zum Gewinner der internationalisierten und globalisierten Wirtschaftstransformation. Sie verkörpern das Resultat eines auf Produktionssteigerung ausgerichteten Wachstumsimperativs (Gruppe von Lissabon 1997: 99ff.).
Die ‚Entwurzelung’ international-agierender Firmen von ihrer Heimökonomie und ihre Möglichkeit, sich im globalen Markt frei bewegen zu können, führte Daniel Drache (1996: 36) zur folgenden Aussage:

„[The] traditional explanation to define a country’s national competitive advantage makes less and less sense when a country’s leading firms are able to source materials in one country, buy their equipment and machinery in another, arrange their financing wherever interest rates are lowest and sell their finished products in a fourth. Thus, firms are less dependent than ever on the endowment of their home nation.“

Diese wirtschaftliche Entbindung von der Heimökonomie hat weitreichende Konsequenzen: sie verleiht den international-agierenden Grosskonzernen die Möglichkeit, unternehmerische Entscheide fällen zu können, die für die heimische Wirtschaft zu enormen sozialen und wirtschaftlichen Schäden führen kann (ebd. 1996: 37). Diese Ausgangslage bietet den Firmen die Möglichkeit, durch eine offensive Drohrhethorik politische Entscheide wesentlich beeinflussen oder sogar bestimmen zu können. Eine eindrückliche Veranschaulichung dieser Entwicklung bietet die neuste Meldung von Coca-Cola, die damit droht, ihren Produktionsstandort ins Ausland zu verlegen, falls die hängige Kartellgesetzrevision, welche das Unternehmen dazu verpflichten würde, ihre Produkte zu ausländischen Preisen anbieten zu müssen, durchkäme (Schweiz am Sonntag, 25.05.2014).
Solche Beispiele führen deutlich vor Augen, dass sich global-agierende Grossunternehmen ihrer volkswirtschaftlichen Relevanz durchaus bewusst sind und im Verlaufe des wirtschaftlichen Transformationsprozesses gelernt haben, diesen ‚systemischen Schwachpunkt‘ für ihre Zwecke zu nutzen, indem sie sich möglichst komfortable politische Bedingungen erpressen.
Es lässt sich unschwer erkennen, dass diese oligopolistischen Wirtschaftsdeterminanten die ökonomische Handlungsfähigkeit von Staaten einschränkt. Doch welche Auswirkungen zieht dieser Wandel nach sich und welche Instrumente stehen den Nationalökonomien zur Verfügung, um sich dagegen zu wehren? Diese beiden Fragen möchte ich in den nächsten Abschnitten behandeln.

Die staatliche Souveränität auf dem Prüfstand
Dass ökonomische Determinanten die politische Ausgestaltung des Staates prägen ist kein Novum und an sich auch nicht problematisch. Doch die sich gegenwärtig abzeichnende Tendenz, dass die Regierungen nur noch beschränkt dazu fähig sind, die wirtschaftlichen Aktivitäten innerhalb ihrer eigenen Grenzen zu koordinieren, geschweige denn zu regulieren, ist durchaus bedenklich. Man unterwirft sich immer mehr globalen Handelsstrukturen und gerät in faktisch irreversible Handelsabhängigkeiten (der OECD-Durchschnitt von Importen und Exporten von Gütern gemessen am BIP lag 2009 bei 31 Prozent!). Das Hauptproblem, welches sich hierbei ergibt, ist das folgende:

„(…) [T]he major issue confronting businesses is that they have to make strategic decisions that affect not only themselves but the community in which they operate.“
(Drache 1996: 51)

Welche Mittel bieten sich den Staaten, sich gegen diese Entwicklungen zu schützen?

Fazit
Die Regierungen müssen lernen, die Kontrolle über ihre Ökonomien wiederzugewinnen, indem sie nicht leichtfertig Handelsdiktate unterschreiben, sondern eine stetige Bewertung der globalen Handelspraktiken vornehmen und nur diejenigen adaptieren, welche für die eigene Volkswirtschaft von Nutzen sind und mit den eigenen sozialen Arrangements vereinbar sind. Denn stabile ökonomische und politische Verhältnisse sind nur durch eine intelligente Integration in die Globalwirtschaft realisierbar.
Es besteht keine Entscheidungsdichotomie zwischen Liberalismus oder Interventionismus, sondern es geht darum, den Markt dort zu regulieren, wo er dem demokratischen Verfassungsauftrag nicht gerecht wird oder wo er ein Spannungsverhältnis zur ökonomischen Souveränität des Staates aufbaut.
Wenn der Staat versteht, dass die Globalisierung ein hoch exklusives Gut ist, welches dem Gesellschaftskorpus unter Umständen einen höheren Nettoschaden als Nettonutzen bescheren kann und es deshalb unerlässlich ist, dass man ihren Wirkungsbereich mit Argusaugen beobachtet und wenn nötig reguliert, dann wird sie zum garantierten Erfolgsfaktor für jede Gesellschaft.

Literaturverzeichnis
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Weinmann, Benjamin in Schweiz am Sonntag (2014): Wegen Kartellgesetz: Coca-Cola droht mit Wegzug. (http://www.schweizamsonntag.ch/ressort/wirtschaft/wegen_kar- tellgesetz_cocacola_droht_mit_wegzug/ [25.05.2014]).

Der Artikel oder Teile davon dürfen ohne meine ausdrückliche Einwilligung weder rezitiert noch paraphrasiert werden.

Sandro Lüscher
sandro.luescher@gmail.com

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